II OSK 1332/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2080/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2021 r. nr 672/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/21 oddalił skargę A. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2021 r., nr 672/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 10, art. 90 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oraz w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, nadto w zw. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej "ustawa covidowa") - przez wydanie wyroku w warunkach nieważności z uwagi na naruszenie prawa strony do obrony z powodu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie, braku zawiadomienia strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie i bez umożliwienia stronie zajęcia stanowiska na piśmie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strona nie miała możliwości obrony, w tym zajęcia stanowiska co do tożsamości spraw, które legło u podstawy oddalenia skargi, - art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a., przez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie także do sprawy administracyjnej o charakterze co prawda zbliżonym do sprawy będącej już poprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jednakże stanowiącej osobną sprawę administracyjną ze względu na prowadzenie jej na podstawie nowego, innego wniosku inwestora. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji przez powołanie się na powyższe przepisy nie dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – A. Sp. z o.o. Sp. k. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jak również o przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem uczestnika postępowania podnoszone przez Skarżącego okoliczności poprzedzające rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadniają zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że zawiadomieniem Sądu z 25 października 2021 r., strony zostały poinformowane o treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Sąd zawiadomił też, że informacja o wyznaczonym terminie posiedzenia rozpoznania sprawy będzie dostępna w zakładce "e-terminarz" na stronie internetowej Sądu, zaś strony mogą zająć stanowisko na piśmie. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego w piśmie z 2 listopada 2021 r. nie wyraził zgody na tryb uproszczony i wniósł o przeprowadzenie rozprawy, to jednak zarządzeniem Przewodniczącego z 30 grudnia 2021 r. Sąd na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne. Tym samym nie jest zasadne twierdzenie Skarżącego, że nie miał on możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu przed Sądem, jak bowiem wynika z treści pisma Sądu z 25 października 2021 r. doręczonego wszystkim stronom postępowania, informacja o terminie posiedzenia jest dostępna na stronie internetowej Sądu, zaś strony zostały też poinformowane, że mogą zająć stanowisko na piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych enumeratywnie w § 2 pkt 1-6 tego przepisu. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; 13 października 2005 r., FSK 2356/04; 27 października 2020 r., II OSK 1697/20). Z akt sądowych wynika, że pismem z 25 października 2021 r., Sąd I instancji zwrócił się do stron postępowania, czy w związku ze światową pandemią COVID-19 wnoszą o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym. Jednocześnie zostały poinformowane o treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej oraz że informacja o wyznaczonym terminie posiedzenia rozpoznania sprawy będzie dostępna w zakładce "e-terminarz" na stronie internetowej Sądu, zaś strony mogą zająć stanowisko na piśmie. W piśmie z 2 listopada 2021 r. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Następnie Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej "ustawa covidowa"). Strony postępowania nie zostały pisemnie poinformowane o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego jak również o możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed rozpoczęciem tego posiedzenia. Wskazać należy, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por: wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por: wyroki NSA z: 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2778/20; 28 czerwca 2022 r., II OSK 1442/21; 2 czerwca 2021 r., III OSK 3462/21; 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim przez pisemne powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym jak i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Nie jest przy tym wystarczające samo poinformowanie stron o treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, jak również wskazanie, iż informacja o wyznaczeniu terminu posiedzenia rozpoznania sprawy będzie dostępna w zakładce "e-terminarz" na stronie internetowej sądu. To na Sądzie bowiem spoczywa obowiązek skutecznego doręczenia zawiadomienia o terminie posiedzenia – obowiązek ten nie może polegać na zobowiązaniu strony do śledzenia strony internetowej Sądu. Ponadto jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por: wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., III OSK 3462/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak pisemnego zawiadomienia o terminie posiedzenia jak również o możliwości przedstawienia swojego stanowiska jak i dokumentów przed jego rozpoczęciem doprowadziło do pozbawienia Skarżącego możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzi to do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania, które toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W zakresie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że na tym etapie postępowania jego ocena byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; 11 lipca 2017 r., II OSK 2024/16; 28 listopada 2017 r., II GSK 1109/16). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.