II GSK 932/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głogowie skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1277/21 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr SKO.472.845.29.2021 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1277/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. M. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej powoływany także jako organ, Kolegium) z 3 sierpnia 2021 r., w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Pismem z 27 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w Głogowie złożył wniosek do Starosty Leszczyńskiego o skierowanie skarżącej, uprawnionej do kierowania pojazdami, na badanie lekarskie, wobec uzasadnionych zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Wskazał, że prokuratura prowadzi śledztwo przeciwko skarżącej, w toku którego ustalono, iż cierpi ona na chorobę psychiczną, jest osobą niebezpieczną i wymaga natychmiastowego leczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym, co zostało potwierdzone zarówno przez sąd cywilny jak i karny, które nakazały umieszczenie jej w takiej placówce. Skarżąca przebywa obecnie w zakładzie psychiatrycznym. Decyzją z 24 czerwca 2021 r. Starosta Leszczyński skierował skarżącą na badania lekarskie, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z 3 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował on, czy nie utraciły one tych warunków. Organ podkreślił, że na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Głogowie w sprawie III RNs 73/18 sporządzono opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 16 lipca 2018 r., z której wynika, że u skarżącej występuje podejrzenie choroby psychicznej schizofrenii paranoidalnej oraz zaburzeń psychicznych z kręgu psychotycznego, i z powodu tej choroby zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu innych osób. Skarżąca nie ma poczucia choroby, jest całkowicie bezkrytyczna i funkcjonuje w sposób charakterystyczny dla osób dotkniętych ww. zaburzeniem psychicznym. Lekarz psychiatra stwierdził, że zachodzą podstawy do umieszczenia skarżącej na leczeniu w szpitalu psychiatrycznym, bez jej zgody. W ocenie Kolegium ww. okoliczności przesądzają o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu zdrowia skarżącej – zdolności do kierowania pojazdami, świadczą o potencjalnej możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Występuje prawdopodobieństwo istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W skardze na opisaną decyzję skarżąca podkreśliła, że nie istnieją żadne podstawy do skierowania jej na badania lekarskie. Pobyt w szpitalu nie prowadzi do pogorszenia się stanu zdrowia skarżącej ani nie doprowadza do utraty warunków do kierowania pojazdami. Skarżąca podkreśliła, że leczy się, systematycznie bierze leki, nigdy nie miała omamów, widzeń, głosów, obecnie także ich nie zaobserwowano. Nigdy nie spowodowała kolizji drogowej, nie stworzyła zagrożenia w ruchu drogowym, nie kierowała w stanie nietrzeźwości, nie przekroczyła dopuszczalnej ilości punktów karnych. Prawo jazdy jest skarżącej niezbędne w codziennym życiu. Do skargi załączyła zaświadczenie o planowanym terminie wypisu, na przełomie września/października. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego, wystawionego 3 listopada 2021 r. przez psychiatrę, na okoliczność stanu zdrowia psychicznego skarżącej, że skarżąca kontynuuje leczenie psychiatryczne w warunkach ambulatoryjnych, przestrzega wszystkich zaleceń lekarskich w tym przyjmuje regularnie środki (leki) psychotropowe, że brak jakichkolwiek przeciwskazań do prowadzenia pojazdów zgodnie z kategorią prawa jazdy. Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Poznaniu oddalił skargę skarżącej. Odwołując się do treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm., dalej powoływana jako u.k.p.) wskazał, że przesłanką skierowania kierowcy na badania lekarskie są uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z przepisów nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia są wystarczające, aby skierować kierowcę na przedmiotowe badanie. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. W niniejszej sprawie organ orzekał w oparciu o dowód w postaci opinii sądowo–psychiatrycznej wydanej przez biegłego lekarza psychiatrę. Opinia ta stanowi wiarygodne źródło informacji o stanie zdrowia skarżącej. Lekarz psychiatra stwierdził, że skarżąca, wskutek podejrzenia choroby psychicznej schizofrenii paranoidalnej oraz zaburzeń psychicznych zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu innych osób. Organ wydając zaskarżoną decyzję właściwe uargumentował swoje stanowisko, powołując się na opinię lekarza psychiatry – biegłego sądowego, która została sporządzona w sposób jasny i czytelny. Wnioski wskazane przez lekarza psychiatrę w opinii były wiążące dla organu, który nie ma wiedzy specjalistycznej z zakresu psychiatrii i niedyspozycję zdrowotną strony postępowania może stwierdzić jedynie w oparciu o opinię biegłego specjalisty. Jednocześnie sąd pierwszej instancji zaznaczył, że do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest konieczne stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdami. Istotne jest to, aby istniały zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 u.k.p., posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami warunkuje zarówno sprawność fizyczna, jak i psychiczna. Tym samym sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy w sprawie, dokonały jego wnikliwej analizy, a opinia sądowo – psychiatryczna usprawiedliwiała wydanie zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła pełnomocnik skarżącej, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy stan zdrowia skarżącej wzbudza uzasadnione i poważne zastrzeżenia, uzasadniające skierowanie go na badania lekarskie, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności zaświadczenia lekarskiego z dnia 3 listopada 2021 r. wynika, iż skarżąca przestrzega wszystkich zaleceń lekarskich, w tym przyjmuje leki psychotropowe. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) polegające na: - braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia w całości o jeden dowód, tj. opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 16 lipca 2018 r. oraz całkowitego pominięcia przy rozstrzygnięciu pozostałych dowodów; - zaniechaniu ustalenia okoliczności mającej kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj. tego czy istniały uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego w czasie wydawania orzeczenia z jednoczesnym ograniczeniem się wyłącznie do ustalenia tego, że w 2018 r. biegli psychiatrzy w opinii sądowo- psychiatrycznej stwierdzili u badanej chorobę psychiczną; - zaniechaniu dokonania oceny dowodów, przedłożonych przez skarżąca, stwierdzających kontynuację leczenia i stosowanie się do zaleceń lekarskich oraz ich wpływu na okoliczność, tego, czy w chwili wydawania orzeczenia istniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia, uzasadniające skierowanie jej na badania lekarskie. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały opłacone nawet w części według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Stosownie do ww. przepisów, w dacie wydawania przez Kolegium decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.). Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Sposób rozumienia powyższego pojęcia "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń" był już wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano w szczególności, że "uzasadnione" to tyle, co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Podkreśla się przy tym, iż przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por.: wyroki NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14, 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17, 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2501/16, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 514/19, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1739/19, 22 lutego 2021 I OSK 2528/20). Przyjąć zatem należy, że trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że stosowanie tego przepisu musi uwzględniać cele, dla realizacji których kwestionowana w skardze kasacyjnej regulacja została powołana do życia. Prawidłowo też WSA wskazał, że celem tej regulacji jest realizacja zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez weryfikację zdolności psychofizycznych jego uczestników, w następstwie powzięcia przez organ informacji nasuwających uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. W ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższe oznacza, że na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed przeprowadzeniem badania, z natury rzeczy nie można poczynić kategorycznych ustaleń w tym zakresie. Należy zatem uznać za uzasadnione, takie zastrzeżenia które zostały oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach. W okolicznościach badanej sprawy, prokurator we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego powołał się na stan zdrowia skarżącej, ujawniony w trakcie prowadzonego przeciwko niej śledztwa, w ramach którego ustalono, że skarżąca cierpi na chorobę psychiczną i została umieszczona, bez jej zgody, w szpitali psychiatrycznym celem jej leczenia. W ramach prowadzonego postępowania uzyskano opinię sadowo-psychiatryczną z dnia 16 lipca 2018 r., z której wynika, że u skarżącej występuje podejrzenie choroby psychicznej schizofrenii paranoidalnej oraz zaburzeń psychicznych z kręgu psychotycznego, i z powodu tej choroby zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu innych osób. W ocenie NSA, prawidłowo sąd pierwszej instancji uwzględniwszy okoliczności badanej sprawy przyjął, że opinia ta stanowiła wystarczający sygnał, że istnieją uzasadnione - w rozumieniu u.k.p. - zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, które uzasadniają potrzebę weryfikacji jej predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Aby rozstrzygnąć kwestię istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami konieczne stało się skierowanie skarżącej kasacyjnie na badania lekarskie. Prawidłowo, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji wydały decyzję o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, które to stanowisko prawidłowo zaakceptował sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona dla potrzeb postępowania karnego, może stanowić podstawę dla uznania zaistnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy a tym samym dla wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1170/19, z 21 września 2021 r. sygn. akt II GSK 747/21). W niniejszej sprawie organy prawidłowo wyjaśniły, z jakich przyczyn przedłożona opinia może zostać uznana za uzasadniającą powzięcie uzasadnionych i poważnych wątpliwości. Niezasadnie również zarzucono wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadności podniesionych zarzutów skarga kasacyjna upatruje w niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Stanowisko to jednak jest nieprawidłowe. Zarzut naruszenia przepisów postępowania prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach badanej sprawy podnoszone zarzuty nie mogły przynieść pożądanego efektu. Źródeł zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie niesłusznie upatruje w odmiennej niż przyjęta przez organy i zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego i nie uwzględnienia, przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego z dnia 3 listopada 2021 r. wystawionego przez psychiatrę, na okoliczność stanu zdrowia psychicznego skarżącej. W tym zakresie wskazać należy, o czym była już mowa powyżej, że organy obu instancji a także sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem słusznie przyjęły, że w sprawie zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej. W tym zakresie oparły się o treść opinii sądowo-psychiatrycznej co było prawidłowe. Powyższej oceny nie mogło zmienić zaświadczenie lekarskie z dnia 3 listopada 2021 r., z dwóch powodów. Po pierwsze, zostało ono wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego – decyzja Kolegium została wydana 3 sierpnia 2021 r. - a zatem dokument ten jako niepodlegający ocenie przez organy, nie mógł stanowić podstawy wyrokowania przez sąd pierwszej instancji. Po drugie wskazać należy, że badania lekarskie i jakich mowa w u.k.p. dokonuje uprawniony lekarz w oparciu o stosowne rozporządzenie wykonawcze Ministra Zdrowia, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 81 ust. 1 u.k.p. Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki i tryb przeprowadzenia badania lekarskiego, w tym jego zakres, dlatego też jedynie takie badanie będzie mogło potwierdzić lub wykluczyć istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami przez skarżącą. Orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne zaświadczenie lekarskie, nawet jeżeli zostało wydane przez lekarza psychiatrę. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.