II SA/Wa 2526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji, zwolnił K. S. ze służby z dniem [...] lipca 2020 r. Komendant Główny Policji (dalej "KGP"), po rozpatrzeniu odwołania K. S., rozkazem personalnym z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] lipca 2020 r. nr [...]. K. S. we wniosku z 28 grudnia 2020 r. wniósł do KGP o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, zakończonego powołanym wyżej rozkazem personalnym. Odwołując się do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., skarżący wskazał jako podstawę wznowienia postępowania wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] , którego kopię dołączył do wniosku. Stwierdził, że w wyroku tym sąd wskazał, m.in. iż "dopiero, gdy powód zachowa się w sposób odpowiadający hipotezie przepisu art. 142 k.c., pomiędzy nim a właścicielem rzeczy powstanie jakiś stosunek prawny, który na przykład będzie mógł być rozpatrywany na kanwie przepisów o czynach niedozwolonych. Jeżeli jednak takie zachowania miały miejsce, sam przepis art. 142 k.c. (pod warunkiem, że właściwie rozumiany) daje prawo do zniszczenia/uszkodzenia cudzej rzeczy w celu ochrony dóbr osobistych innych osób (przy czym w razie ewentualnego sporu na tle uszkodzenia/zniszczenia rzeczy do Sądu a nie do powoda będzie ocena tego zachowania z punktu widzenia przesłanek z art. 142 § 1 kc)". Dalej K. S. stwierdził, że "przedmiotem postępowania o zwolnienie ze służby było używanie rzeczy innych właścicieli niż strona postępowania administracyjnego", jak również, że "charakter stosunku cywilnoprawnego nie powinien podlegać ocenie przez Komendanta CBŚP w postępowaniu administracyjnym o zwolnienie ze służby, gdy wcześniej nikt nie stwierdził (prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego lub karnego), że K. S. przekroczył przepis art. 142 par. 1 kc chroniąc dobra osobiste swoje i małoletnich, oraz nie naruszając innych przepisów karnych w sposób prawomocny przez sąd stwierdzony". Następnie skarżący zauważył, że załączony wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] , nie był znany w chwili wydawania decyzji przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, dlatego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w postaci wyroku SO w [...] oraz istniejące w dniu wydania decyzji - gdyż przepis art. 142 § 1 kc istniał w chwili wydawania decyzji administracyjnej/rozkazu personalnego - oraz nieznane organowi Komendantowi, który wydał decyzję. K. S. zaznaczył, że aby "mógł się powoływać na art. 142 par 1 kc musiał wpierw używać rzeczy innych osób". W ocenie skarżącego, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie wziął pod uwagę jego uprawnień do działania w trybie art. 142 § 1 K.c. Skarżący wskazał także, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa bowiem wyrok Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] zapadł w dniu [...] grudnia 2020 r. KGP postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym rozkazem personalnym KGP z [...] września 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji przedstawił przebieg postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz zrelacjonował argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania. Następnie KGP przywołał treść przepisów K.p.a., w których opisano przesłanki wznowienia postępowania oraz regulujących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Organ administracji zaznaczył dalej, że jednym z koniecznych warunków wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, jak stwierdził, że nie będą stanowić podstawy wznowienia postępowania okoliczności faktyczne lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Mając powyższe na uwadze, KGP stwierdził, że K. S. powołał się we wniosku o wznowienie postępowania na fakt (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...]), który zaistniał już po wydaniu rozkazu personalnego z [...] września 2020 r. nr [...]. Oznacza to, że fakt ten nie odnosi się do podstawy wznowienia postępowania. Dlatego organ administracji skonstatował, że w sprawie zachodzi przeszkoda formalna wznowienia postępowania. K. S. wniósł zażalenie na opisane postanowienie KGP do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA"). Zarzucił: 1. naruszenie art. 268a K.p.a. polegające na tym, że Zastępca Dyrektora Biura Kadr Komendy Głównej Policji nie posiadał ważnego upoważnienia do działania w imieniu KGP; 2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne wskazanie w nagłówku postanowienia, że organem jest Komenda Główna Policji zamiast KGP; 3. brak logicznego rozumowania w zakresie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, gdyż – jak stwierdził - w czasie wydawania rozkazu personalnego Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] i rozkazu personalnego KGP z dnia[...] września 2020 r. nr [...], art. 142 § 1 K.c. istniał w systemie prawnym i K. S. się na niego powoływał, jednak w ww. rozkazach w uzasadnieniu faktycznym i prawnych nie odniesiono się do jego treści zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., natomiast – jak dalej wywiódł - załączony wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] potwierdzał wyłącznie, że w czasie wykonywania czynności przez komendantów powinni oni w uzasadnieniu prawnym i faktycznym odnieść się do treści tego przepisu i przeprowadzić jego wykładnię do stanu faktycznego, czego nie uczynili; 4. brak logicznego rozumowania, bowiem w takich samych, przywoływanych przez K. S. okolicznościach, KGP wznowił postępowanie dyscyplinarne. MSWiA postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie KGP z [...] marca 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą zaistnienia przeszkody formalnej dla wznowienia postępowania, zauważając, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [....] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] nie istniał w dniu wydania ostatecznego rozkazu personalnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 268a K.p.a., MSWiA stwierdził, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało przez upoważniony organ, tj. KGP, przy czym podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, insp. M. R. działającego, na podstawie art. 268a K.p.a., z upoważnienia organu – KGP, zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie upoważnienia policjantów i pracowników Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych i osobowych policjantów oraz dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, zmienionej decyzją KGP z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił również, że oznaczenie organu oraz przełożonego uprawnionego do wydania decyzji, zamieszczone na 5 stronie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., zawiera pełną nazwę organu oraz informację o działaniu Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z upoważnienia organu, wraz ze wskazaniem stopnia, imienia i nazwiska osoby zajmującej to stanowisko, a także znajduje się tam własnoręczny podpis uprawnionej osoby. K. S. zaskarżył postanowienie MSWiA z [...] maja 2021 r. nr [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc te same zarzuty, które podniósł w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. O tożsamości sprawy administracyjnej przesądzają elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy czym w świetle powołanego przepisu ewentualną zbieżność tych elementów należy weryfikować nie tylko w administracyjnym toku instancji, ale także w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2300/18 i z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednoznacznie wskazuje na to aktualne brzemiennie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r.; nadane mocą art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), gdzie posłużono się sformułowaniem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zamiast obowiązującego wcześniej "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji w tzw. trybie zwykłym podlega zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3454/19 (niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że bez znaczenia z punktu widzenia skutku art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest, czy rozstrzygnięcie wydane w trybie wznowienia postępowania ma charakter merytoryczny, czy niemerytoryczny. W tym drugim przypadku dochodzi bowiem do pozbawienia strony możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba natomiast mieć na względzie, że istotą unormowania zawartego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c.), karnej (art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k.) i sądowoadministracyjnej (art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (zob. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 i powołane w niej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; ONSAiWSA z 2007 r. nr 3 poz. 61, ZNSA z 2007 r. nr 3 poz. 87). Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dokonana z uwzględnieniem zarówno dyrektyw językowych, jak i celowościowych, prowadzi zatem do wniosku, że wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, dotyczy także etapu oceny i rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania w tej sprawie (zob. też prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 761/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 648/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 864/18; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że rozkaz personalny KGP z [...] września 2020 r. nr [...] został podpisany z upoważniania organu administracji przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – M. R. Chociaż mocą art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego rzeczonym rozkazem, podpisał z upoważnienia KGP także postanowienie z [...] marca 2021 r. nr [...]. Postępowanie to zostało zatem wydane z naruszeniem wskazanego przepisu K.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdziwszy zatem, że MSWiA zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy - wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania - postanowienie KGP z [...] marca 2021 r. [...], naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania naruszenia art. 268a K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W aktach sprawy znajduje się bowiem wydane na podstawie powołanego przepisu upoważnienie (decyzja KGP z [...] lutego 2021 r. nr [...]) dla M. R. – Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, które obejmuje swym zakresem m.in. załatwianie w pełnym zakresie spraw osobowych policjantów, zatem także spraw dotyczących zwolnienia ze służby w Policji. Ponieważ ponownie rozpatrując wniosek K. S., organ administracji uwzględni konieczność wyłączenia Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – M. R. od udziału w postępowaniu w sprawie, kwestia jego upoważniania do wydania rozstrzygnięcia pozostanie jednak bez znaczenia. KGP nie naruszył także art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z wymogiem wynikającym z tego przepisu w postanowieniu z [...] marca 2021 r. [...] (pod zawartym w nim pouczeniem) zawarto oznaczenie organu administracji – Komendanta Głównego Policji. Mając na uwadze argumentację zawartą w pkt 3 skargi i zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, należy także wskazać, że organ administracji powinien uwzględnić w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (W sprawie, zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania) oprócz "nowych dowodów" wyróżniono także "nowe okoliczności faktyczne" istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji mogą natomiast wynikać z nowych dowodów, które w tym dniu nie istniały (np. z wydanego po podjęciu decyzji wyroku, czy sporządzonej po decyzji opinii biegłego – zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 287/14; niepublikowany – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednakże podkreślić, że z pewnością oraz bez potrzeby głębszej analizy wniosku można stwierdzić, że "nową okolicznością faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję", nie jest ani istnienie określonego stanu prawnego, bądź normy prawnej zawartej w przepisie prawa, ani odmienna wykładnia określonej normy prawnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.