II SA/Ol 993/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów I.W., W.A. i R.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciwy. Decyzją z [...] r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P.M. (dalej: "odwołujący się"), odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej [...]. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że odwołujący się zasadnie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wywiódł, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich. Wyjaśnił, że art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz odsyła do przepisów przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. W konsekwencji, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Starosta stwierdził, że nieruchomość odwołującego się nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Emisja niezorganizowana nie podlega ustawowym ograniczeniom i w związku z jej występowaniem, brak jest ograniczeń zagospodarowania i zabudowy działki. Wskazał, że w wyniku kontroli przedmiotowej myjni, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska [...](dalej: "WIOŚ"), nie stwierdzono rażącego naruszenia przepisów w zakresie ochrony środowiska. Podniósł, że odwołujący się uniemożliwił 23 września 2020 r. przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu na jego działce, a pismem z 14 października 2020 r. wniósł o zawieszenie przeprowadzenia kontrolnych pomiarów hałasu przy [...] z powodu złych warunków pogodowych, nie określając jednocześnie terminu zawieszenia. Starosta stwierdził, biorąc pod uwagę lokalizację nieruchomości odwołującego się w otoczeniu dwóch gminnych dróg publicznych i pobliskiej stacji paliw, i odległości ponad 22 m od przedmiotowej myjni, że emisja hałasu z myjni zbliżona będzie do poziomu tła akustycznego na rozpatrywanym terenie i nie będzie wpływać na zagospodarowanie nieruchomości. Zaznaczył również, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego. Inwestor spełnił warunki wynikające z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zostały zachowane także wymagane prawem odległości od budynków sąsiednich. Stwierdził, że nie znalazł norm prawnych w zakresie prawa budowlanego, ochrony środowiska czy innych przepisów odrębnych, które powodowałyby ograniczenie w zabudowie, czy zagospodarowaniu działki odwołującego się, wynikających z eksploatacji przedmiotowej myjni. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu odwołujący się zarzucił, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 9 k.p.a. polegającym na przerzuceniu na niego obowiązku wskazania przepisów prawa materialnego, nakładających na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, mającą związek z budową myjni samochodowej, przy jednoczesnym nieinformowaniu o możliwości wzięcia udziału w przeprowadzanych czynnościach kontrolnych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 10 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę wglądu do akt sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji; - art. 79 § 1 i 81 k.p.a. przez przeprowadzenie czynności kontrolnych (bez wskazania daty ich dokonania) przez WIOŚ; niepowiadomienie odwołującego się o możliwości wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych, w wyniku których nie stwierdzono rażących naruszeń w zakresie ochrony środowiska; - art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie ustalenie poziomu hałasu i nie podjęcie żadnych środków celem przeprowadzenia pomiarów hałasu; - art. 99 k.p.a. w zw. z art. 101 §1 k.p.a. przez błędne uznanie, że odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu 23 września 2020 r., podczas gdy w tym dniu i następnie w treści pisma z 14 października 2020 r. wnosił jedynie o zmianę terminu dokonania pomiarów hałasu z powodu złych warunków atmosferycznych, błędnie uznanych przez organ jako wniosek o zawieszenie terminu – bez wydania w tym przedmiocie postanowienia i pouczenia o treści art. 98 § 2 k.p.a.; - art. 99 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie żadnych czynności w celu ustalenia terminu do przeprowadzenia pomiaru hałasu, uwzględniającego warunki atmosferyczne do jego przeprowadzenia, a przez to nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i bezpodstawne odstąpienie od ich przeprowadzenia; - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i dowolne uznanie, że obiekt budowlany nie wprowadza ograniczenia w zabudowie terenu. Wojewoda [...] (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda"), decyzją z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył w uzasadnieniu, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wyjaśnił, że status stron mogących żądać wznowienia, posiadają podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwykłego. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie o pozwolenie na budowę dla konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany, na mocy art. 3 pkt 20 ww. ustawy, powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Wojewoda ustalił, że odwołujący się jest właścicielem działki, na której wybudował budynek mieszkalno-usługowy, położonej naprzeciwko przedmiotowej myjni samochodowej. We wniosku o wznowienie postępowania podnosił przede wszystkim, że myjnia w sposób istotny oddziałuje na jego nieruchomość przede wszystkim przez całodobową emisję hałasu i ingerencję substancji chemicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego kwestia immisji musi być również uwzględniona, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego. Podkreślił, że zgodnie z art. 112 w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396) ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności przez: utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany i związane z nim urządzenia mogą być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Natomiast projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty z [...] r., nie zawiera żadnych informacji w zakresie oddziaływania akustycznego tej inwestycji, pomimo że w decyzji Burmistrza [...] r. o warunkach zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano na konieczność zapewnienia ochrony przed uciążliwościami, zawarty został wymóg zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Również we wznowionym postępowaniu Starosta nie dokonał w powyższym zakresie żadnych ustaleń. Wojewoda stwierdził, że przedłożony materiał dowodowy i ustalenia organu pierwszej instancji nie dają możliwości oceny, czy postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dotknięte jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że niezaistnienie przesłanki wznowieniowej nie może być domniemywane. Samo ogólnikowe stwierdzenie przez Starostę, że w wyniku kontroli przedmiotowej myjni, przeprowadzonej przez WIOŚ, nie stwierdzono rażących naruszeń przepisów w zakresie ochrony środowiska, a odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie pomiaru hałasu na jego działce, nie jest wystarczające do wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie postępowanie musi być więc przeprowadzone ponownie. Z uwagi na charakter postępowania wznowieniowego, ustalenia i dowody w zakresie zaistnienia przesłanki wznowieniowej muszą być dokonane i zebrane przez organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wojewoda zarzucił również, że Starosta ograniczył postępowanie do inwestora i odwołującego się, pomimo że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej ustalił także inne strony tego postępowania. W złożonym sprzeciwie I.W., W.A. i R.A. (dalej: "skarżący") stwierdzili, że Starosta prawidłowo wskazał, że w wyniku kontroli spornej myjni samochodowej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, nie stwierdzono rażących naruszeń przepisów w zakresie ochrony środowiska. Zaznaczyli, że nie bez znaczenia pozostaje, że odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie pomiaru poziomu hałasu na jego działce, choć jest zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie. Podkreślili, że ogromne znaczenie w sprawie ma lokalizacja nieruchomości odwołującego się, otoczonej dwiema ruchliwymi drogami gminnymi i stacją paliw, w odległości ponad 22 m od przedmiotowej myjni, zatem emisja hałasu jest zbliżona do poziomu tła akustycznego na tym terenie i nie ma wpływu na zagospodarowanie nieruchomości. Zarzucili, że Wojewoda pominął powyższe. Ocenili, że z ww. powodów Starosta miał prawo do samodzielnych ustaleń wskazanych w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji prawidłowo ustalił, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwala na uchylenie decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21 – dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Z uzasadniania zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie zapewnił udziału we wznowionym postępowaniu pozostałym - poza inwestorem i odwołującym się - stronom postępowania, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Przypomnieć należy, że co do zasady, w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz przez odesłanie do przepisów przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody oraz prawo wodne (zob. np. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; 8 września 2016 r., II OSK 3035/14; 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/19). Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien więc każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są, np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi, czy gruntowymi w związku ze zmianą ukształtowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane przepisami prawa. Już tylko sama konieczność badania przez organ architektoniczno-budowlany, czy planowany obiekt budowlany nie spowoduje sprzecznego z prawem oddziaływania na daną nieruchomość, np. w zakresie emisji hałasu lub zanieczyszczeń, oznacza, że jakieś negatywne oddziaływanie planowanego obiektu budowlanego na działkę jest możliwe, a ocena czy oddziaływanie to mieści się w normach przewidzianych przez przepisy prawa, powinna być dokonana z udziałem stron, których ta kwestia dotyczy, w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (zob. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, 10 marca 2020 r. II OSK 1283/18, 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 4021/19; z 16 października 2020 r., II OSK 2300/19). Nie ma przy tym znaczenia, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji należy również rozważyć czy dana inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Jak zasadnie stwierdził Wojewoda, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogą stanowić podstawę interesu prawnego odwołującego się. Jednakże projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty z [...] r., nie zawiera żadnych informacji w zakresie oddziaływania akustycznego tej inwestycji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Starosta nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że "W wyniku kontroli przedmiotowej myjni, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska [...], nie stwierdzono rażących naruszeń przepisów w zakresie ochrony środowiska". Starosta nie sprecyzował, kiedy ta kontrola była przeprowadzona i w jakim zakresie, a także nie odwołał się do jakiegokolwiek pisma ww. organu, potwierdzającego powyższe okoliczności. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] r., lecz nie wynika z niego, że organ ten przeprowadził kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono naruszenia przepisów w zakresie ochrony środowiska. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Wojewody, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie umożliwia oceny, czy zasadnie pozbawiono odwołującego się prawa do udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy postepowanie to było dotknięte wadą kwalifikowaną, określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 14 października 2021 r., II OSK 1549/21, w ogólnym postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego, w następstwie wniesionego przez stronę odwołania, jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i dodatkowo odnieść się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Zachowanie w tym postępowaniu zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2021 r., II OSK 3419/19). Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (§ 1) oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia (§ 2). Jednakże gdy istnieje konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji traci taką możliwość i jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 2567/20). Prawidłowy jest też zarzut Wojewody, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wznowieniowe z udziałem wyłącznie inwestora i odwołującego się, który zainicjował postępowanie wznowieniowe. Natomiast krąg stron postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nie ograniczał się wyłącznie do inwestora. Tym samym Starosta naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie, a także zaniechał zapewnienia udziału we wznowionym postępowaniu każdej ze stron postępowania (poza inwestorem i odwołującym się). Niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Wojewoda w okolicznościach tej sprawy nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie. Zakres koniecznych wyjaśnień uzasadnia ocenę, że niezbędne jest ponowienie postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku Wojewoda samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem kardynalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Wojewoda, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.