II OSK 575/21

Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2824/19 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. O. kwotę 1.724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2824/19, oddalił skargę K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2019 r. o nakazaniu skarżącemu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., to jest łazienki na pierwszej i drugiej kondygnacji, klatki schodowej, rozbudowanego pomieszczenia baru w sąsiedztwie tej klatki schodowej, dobudowanego ganku i drzwi wejściowych do baru oraz werandy włączonej do budynku od strony ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. wynika, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, że budynek znajdujący się na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., wybudowany przed 1939 r., był później kilkukrotnie rozbudowywany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przed 1994 r. wybudowano łazienki na pierwszej i drugiej kondygnacji, a po 1995 r. dobudowano klatkę schodową, rozbudowano pomieszczenia baru, dobudowano ganek, wykonano drzwi wejściowe do baru gastronomicznego oraz wybudowano werandę. Organ administracji uznał, że miał miejsce tak zwany ciąg samowoli budowlanych i w związku z tym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym wskazał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz że skarżący tych dokumentów nie przedłożył. Organ odwoławczy ustalił też, że rozbiórka dobudowanych części budynku jest możliwa bez konieczności rozbiórki części budynku, która powstała na podstawie pozwolenia na budowę. Dokonując tych ustaleń wzięto pod uwagę przedłożoną przez skarżącego "Budowlaną opinię techniczną", z której miało wynikać, że rozbiórka dobudowanych części budynku może spowodować zagrożenie dla pozostałych części budynku. Zdaniem organu administracji w przedstawionej opinii sformułowano jedynie przypuszczenia dotyczące ewentualnego zagrożenia. Podniesiono też, że w przedstawionej opinii nie wskazano jednoznacznie, że rozbudowana część budynku nie jest na tyle samodzielna, aby nie mogła być rozebrana bez konieczności znacznej ingerencji w pierwotną część budynku. Zauważono, że skoro doszło do rozbudowy samodzielnego konstrukcyjnie budynku to jest też możliwe rozebranie rozbudowy. Zaznaczono, że rozbiórka obiektu budowlanego powinna być prowadzona z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i zapewnienie tego bezpieczeństwa należy do obowiązków podmiotu zobowiązanego do rozbiórki. Ponadto ustalono, że dobudowane części budynku naruszają obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym fakt, że Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2013 r. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla dokonanej rozbudowy. W skardze skarżący podniósł zarzuty związane z niewłaściwą jego zdaniem oceną "Budowlanej opinii technicznej". Twierdził, że organ pierwszej instancji do tej opinii w ogóle się nie odniósł, zaś organ drugiej instancji ocenił ją pobieżnie. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego z uwagi na wieloetapowy charakter robót budowlanych, rozpoczętych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego i kontynuowanych pod rządami tej ustawy, zastosowanie w sprawie ma obecnie obowiązująca ustawa. W związku z tym zwrócił uwagę, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] listopada 2011 r., co stosowanie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uzasadniało nałożenie obowiązku rozbiórki. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja opiera się na "rzetelnie ustalonych faktach sprawy". Zdaniem tego Sądu "materiały dowodowe zebrane w sprawie obejmują dokumentację zgromadzoną dla potrzeb wcześniejszych decyzji i postanowień organów nadzoru budowlanego, włącznie z protokołami kontroli, dokumentacją fotograficzną oraz stanowiskami organów administracji, sąsiadów skarżącego itp.". Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu odwoławczym nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Stwierdził też, że "Budowlana opinia techniczna" była rozważana przez organ pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy "(z)nając cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym przedmiotową opinię techniczną, a także stanowisko PINB [Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego], (...) miał pełne prawo nie podejmować szczególnych czynności analitycznych odnoszących się do wskazanej opinii". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. zawartego w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(b)rak szczególnej uwagi poświęconej ww. opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...), nie może być uznany za naruszenie art. 15 k.p.a.". W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez "dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że organ odwoławczy miał pełne prawo nie podejmować szczególnych czynności analitycznych odnoszących się do w sytuacji, kiedy z przedmiotowej opinii wynikało przypuszczenie dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa starego legalnego obiektu przy wykonywaniu prac rozbiórkowych, co powinno skutkować przeprowadzeniem dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność możliwości rozbiórki elementów budynku bez naruszenia jego konstrukcji nośnej", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że "organ odwoławczy miał pełne prawo nie podejmować szczególnych czynności analitycznych odnoszących się do , a brak szczególnej uwagi poświęconej ww. opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...) nie może być uznany za naruszenie art. 15 k.p.a. w sytuacji, kiedy to właśnie tylko [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji (...) ocenił materiał dowodowy w postaci , zaś wydający (...) decyzję w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie oceniał", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy nie zostały wyjaśnione wątpliwości, że rozbudowana część obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja o nakazaniu rozbiórki, jest na tyle samodzielna, że bez zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników budynku może zostać rozebrana". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uczestniczka postępowania M. T. – P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Podstawa ta sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że powinien ją uwzględnić, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono właściwie tego, czy rozbiórka wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji części budynku nie doprowadzi do zniszczenia części budynku, które zostały wybudowane zgodnie z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, że w stanie prawnym istotnym ze względu na czas wydania zaskarżonej decyzji w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) stanowiono, iż organ administracji może wydać nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego. Zatem, co do zasady dopuszczalna była rozbiórka części obiektu budowlanego, czyli części, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też mimo wniesienia sprzeciwu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych od początku obowiązywania Prawa budowlanego przyjmowano, że nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli taka rozbiórka miałaby prowadzić do naruszenia tej części obiektu budowlanego, która została wybudowana zgodnie z prawem. Normatywną podstawę dla takiego poglądu stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że ustawodawca przewidział inne niż w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego sytuacje wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, do których nie stosuje się art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Przyjmowano więc, że jedną z takich sytuacji, do których odnosi się art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i następnie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest właśnie przypadek, gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę zbudowano część obiektu budowlanego w taki sposób, że jego rozbiórka powodowałaby konieczność naruszenia także tej części obiektu budowlanego, która jest zgodna z prawem. (Na przykład wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2399/98, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1248/09, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 958/05, wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 348/14 oraz wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 579/16.) Zatem, w rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością faktyczną było to, czy rozbudowana część budynku może być rozebrana tak, aby nie doszło do naruszenia części budynku, która powstała zgodnie z prawem. Okoliczności ta była na tyle istotna, że zależało od niej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, w tym będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 4, albo art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ta istotna okoliczność faktyczna nie została w sposób właściwy wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie z protokołu oględzin przeprowadzonych 6 lutego 2015 r. (protokół nr [...]). W protokole tym stwierdza się m.in., że dobudowany przedsionek opiera się na ścianie budynku przy ul. [...] oraz że rozbiórka tego przedsionka naruszy ścianę budynku przy ul. [...] (punkt 1 b protokołu). Ponadto w powołanym protokole stwierdza się, że łazienki wybudowane na pierwszym i drugim poziomie w latach siedemdziesiątych XX wieku przez poprzedniego właściciela zarówno budynku przy ul. [...], jak i przy ul. [...] są konstrukcyjnie powiązane ze ścianą zewnętrzną budynku przy ul. [...] oraz że rozbiórka tych łazienek może naruszyć tę ścianę (punkt 1 c protokołu). Powyższe okoliczności mogą wskazywać na to, że rozbiórka niektórych części budynku przy ul. [...] może nie tylko naruszyć pozostałe części tego budynku, ale też budynku sąsiedniego, mianowicie przy ul. [...]. Już to powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny były być uchylone przez Sąd pierwszej instancji z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że w świetle tego co wyżej powiedziano zasadny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, sprowadzający się do twierdzenia, że niewłaściwie w postępowaniu administracyjnym oceniono "Budowlaną opinię techniczną". Nie oceniając wiarygodności i przydatności tego dowodu wystarczy stwierdzić, że nie odpowiada prawdzie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że dowód ten został oceniony przez organ pierwszej instancji, czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wspomniana opinia została sporządzona w październiku 2014 r. Jedyną decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji po sporządzeniu tej opinii była decyzja z [...] lipca 2019 r. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby organ administracji wskazaną opinię w ogóle uwzględnił. W jej uzasadnieniu podaje się, że 6 marca 2019 r. przeprowadzono kolejne oględziny (kontrolę) budynku, którego dotyczy sprawa, podczas których stwierdzono, że "zapisy protokołu oględzin Nr [...] z 06.02.2015 r. są zgodne ze stanem faktycznym". Oznacza to, że organ pierwszej instancji zaakceptował wynikające z protokołu oględzin przeprowadzonych 6 lutego 2015 r. stwierdzenia dotyczące możliwości naruszenia podczas rozbiórki części budynku sąsiedniego. W tej sytuacji powinien był wyjaśnić tę kwestię, a także możliwy wpływ rozbiórki na pozostałe części budynku przy ul. [...]. W tym celu powinien był uwzględnić znajdującą się już w aktach "Budowlaną opinię techniczną". Fakt, że sporządzona w październiku 2014 r. opinia w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] lipca 2019 r.) znajdowała się w aktach sprawy wynika z twierdzeń skarżącego zawartych zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, którym organ administracji nie zaprzeczył. Wskazaną "Budowlaną opinię techniczną" ocenił jedynie organ odwoławczy. Jednakże ta ocena nie jest wystarczająca, gdyż zgodnie z art. 80 k.p.a. powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc z uwzględnieniem także stwierdzeń zawartych w protokole oględzin przeprowadzonych 6 lutego 2015 r., zaakceptowanych podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych 6 marca 2019 r. Nawiązując do powołanego art. 80 k.p.a. należy wskazać, że dokonując ustaleń faktycznych organ administracji jest zobowiązany uwzględnić całokształt materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie odnieść to można m.in. do stwierdzenia dotyczącego "ciągu samowoli". Przyjęcie tej koncepcji powinno być ocenione z uwzględnieniem okoliczności wskazanej w protokole oględzin przeprowadzonych 6 lutego 2015 r., mianowicie tego, że łazienki na pierwszej i drugiej kondygnacji zostały wykonane w latach siedemdziesiątych XX wieku przez poprzedniego właściciela nieruchomości, który był właścicielem jednocześnie budynku przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Czas wykonania wskazanych łazienek oraz osoba ich inwestora mogą wskazywać, że ta samowola nie ma wiele wspólnego z pozostałymi samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, co może zaprzeczać koncepcji "ciągu samowoli". Standard postępowania wynikający z art. 80 k.p.a. można też odnieść do stwierdzenia, że samowolnie wykonana rozbudowa budynku przy ul. [...] jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym świadczyć ma to, że Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2013 r. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla dokonanej rozbudowy. Stwierdzenie dotyczące niezgodności samowolnej rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być zweryfikowane z uwzględnieniem tego, że powołaną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy". Nie dotyczy ona więc wszystkich elementów samowolnej rozbudowy, będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny były być uchylone przez Sąd pierwszej instancji z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracji obu instancji. Uchylenie decyzji organów administracji obu instancji powoduje, że sprawa administracyjna powinna być ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę administracyjną organy administracji wezmą pod uwagę wskazane wyżej przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi. Wobec uwzględnia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż nie wszystkie strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już ponad 2 lata.