III SA/Lu 658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Robert Hałabis Protokolant: Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. rozpatrzono odwołanie i utrzymano w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 11 kwietnia 2017 r. o zwolnieniu asp. szt. M. W. (dalej jako "skarżący") ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze. zm.), dalej jako "u.p.". Stan tej sprawy przedstawiał się następująco. Rozkazem personalnym z dnia 6 listopada 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w P. – w trybie art. 39 ust. 2 u.p. - zawiesił M. W. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia 6 listopada 2015 r. do dnia 5 lutego 2016 r. z uwagi na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko temu funkcjonariuszowi Policji (za przewinienia dyscyplinarne powodujące konieczność odsunięcia policjanta od wykonywania czynności służbowych z uwagi na dobro służby). W śledztwie prowadzonym pod sygn. [...] [...] zarzucono M. W., że w dniu 3 listopada 2015 r. na trasie komunikacyjnej z P. do [...], woj. [...], prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy będąc w stanie nietrzeźwości. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w P. – działając na podstawie art. 39 ust. 1 u.p. - zawiesił M. W. w czynnościach służbowych na okres kolejnych trzech miesięcy (od dnia 6 lutego 2016 r. do dnia 5 maja 2016 r.). Po uzyskaniu informacji, że prowadząca śledztwo Prokuratura pod koniec maja 2016 r. skieruje do Sądu Rejonowego w P. akt oskarżenia przeciwko M. W., rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 5 maja 2016 r. przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W dniu 30 maja 2016 r. skierowano do Sądu Rejonowego Wydział II Karny w P. akt oskarżenia przeciwko M. W.. Zarzucono temu funkcjonariuszowi popełnienie czynu z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego. W związku z trwającym postępowaniem karnym i mając na uwadze, iż w dniu 6 listopada 2016 r. upłynęło 12 miesięcy od czasu zawieszenia asp. szt. M. W. w czynnościach służbowych, organ I instancji w dniu 24 listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. W toku postępowania organ zasięgnął – w trybie art. 43 ust. 3 u.p. - opinii [...] woj. [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ ustalił, że asp. szt. M. W. był członkiem organizacji związkowej i podlegał szczególnej ochronie prawnej w okresie do końca 2016 r. W dniu 27 lutego 2017 r. Przewodniczący [...] Policjantów woj. [...] zawiadomił, że w dniu 16 lutego 2017 r. na podstawie § 18 pkt 2 Statutu [...] Policjantów, podjęto uchwałę nr [...] Zarządu tej organizacji w przedmiocie niewyrażenia zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie administracyjnym. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. zwolnił asp. szt. M. W. z dniem 30 kwietnia 2017 r. ze służby w Policji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie uwzględnił odwołania, w tym zarzutów i wniosków dotyczących naruszenia art. 32 ust 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez zwolnienie skarżącego ze służby pomimo pozostawania przez niego pod ochroną zgodnie z uchwałą organizacji związkowej. Rozkazem personalnym z dnia 20 czerwca 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. domagał się uchylenia obu rozkazów personalnych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p., art. 8 Kodeksu pracy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. art. 6, 7, 80, 107 § 3 i 108 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 866/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyjaśnił m.in., że wydane w sprawie rozkazy personalne nie naruszają przepisów prawa, w tym art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji określającego, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd stwierdził, że ze względu na szczególny rodzaj służby, jaką jest służba w Policji, ochrona związkowa policjanta jest ograniczona. W tej sytuacji przepis art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych stanowiący, że pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem będącym jej członkiem – nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. I OSK 1746/18 uchylił powyższy wyrok, przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i wyrażając swoje stanowisko stwierdził m.in., że w niniejszym przypadku nie można ocenić, czy wobec skarżącego można było w ogóle zastosować ochronę przewidzianą w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, czy też nie. Nie wyjaśniono bowiem, czy skarżący jest imiennie wskazanym uchwałą zarządu członkiem zarządu zakładowej organizacji związkowej, czy też pracownikiem, będącym członkiem zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Okoliczności te – w ocenie NSA - wymagały wyjaśnienia dla dokonania oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: W niniejszej sprawie wiążące – w świetle art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - były zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/18. W myśl wspomnianego uregulowania, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego wystąpiły podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Powyższy przepis określający, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, ma charakter względnie uznaniowy. Oznacza to, że decyzję co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawa pozostawia do uznania właściwym organom Policji, które mogą, ale nie muszą, podjąć taką decyzję, o ile wystąpią wskazane przez ustawodawcę przesłanki. Zatem organ nie ma całkowitej swobody w sposobie załatwienia sprawy. Przede wszystkim musi ocenić, czy wystąpiły uzasadnione przyczyny zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych. W realiach niniejszej sprawy na podstawie stosownych rozkazów personalnych skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych - początkowo od 6 listopada 2015 r. do dnia 5 lutego 2016 r., a następnie od 5 lutego 2016 r. do 5 maja 2016 r., a ostatnio - od dnia 6 maja 2016 r. do czasu ukończenia toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego z uwagi na popełnienie czynu noszącego znamiona przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz Policji dopuszczający się czynu zabronionego polegającego na prowadzeniu w stanie nietrzeźwości samochodu osobowego po ogólnodostępnej drodze publicznej, nie powinien wykonywać czynności służbowych w organach Policji, powołanych do wykonywania szczególnych zadań, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, które nałożono na Policję jako umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych z dniem 6 listopada 2015 r. Podstawy zawieszenia nie ustały pomimo upływu ponad 12 miesięcy. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją (rozkazem personalnym NR [...] Inne z dnia 1 czerwca 2016 r. (k. [...] akt adm.) utrzymano w mocy orzeczenie z dnia 5 maja 2016 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do zakończenia postępowania karnego. W tych okolicznościach organ był uprawniony nie tylko do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, ale również do wydania w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. Przeszkodą w orzekaniu przez organ nie mógł być fakt, że postępowanie karne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Ziściły się przesłanki umożliwiające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji i w tym zakresie kontrola sądowoadmistracyjna nie mogła dotyczyć na przykład celowości takiego rozstrzygnięcia podjętego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ale musiała odnosić się do kwestii, czy organ nie naruszył granic uznania administracyjnego i czy prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. W orzecznictwie podnosi się, że w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. I OSK 2948/18). W ocenie Sądu, organ nie naruszył granic uznania administracyjnego i w sposób właściwy ustalił stan sprawy wskazujący, że uchwała ZW [...] Policjantów woj. [...] z dnia 16 lutego 2017 r. o niewyrażeniu zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nie stanowiła przeszkody w podjęciu zaskarżonej decyzji. Wspomniana uchwała jest dowodem, że organ zwalniający zasięgnął opinii organizacji związkowej, która miało prawo wypowiedzieć się w istotnej bo życiowej sprawie skarżącego, posiadającego "wysługę emerytalną" według notatki służbowej z dnia 24 listopada 2016 r. (k. 19 akt adm.) i będącego członkiem tej organizacji, pełniącym funkcję Przewodniczącego Zarządu Terenowego [...] Policjantów w P., co organ sygnalizuje w piśmie z dnia 24 listopada 2016 r. (k.[...] akt adm.) oraz w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. (k. [...] akt adm.) wyjaśniającym, że skarżący jest działaczem związkowym wskazanym w imiennym wykazie członków Zarządu Wojewódzkiego i Zarządów Terenowych [...] Policjantów woj. L.. Uchwała nr [...] Zarządu Wojewódzkiego [...] Policjantów woj. [...] z dnia 16 lutego 2017 r. (k. [...] akt adm.) pomimo, że nie wyrażała zgody na wydalenie skarżącego ze służby w trybie administracyjnym, to jednak nie mogła wstrzymywać organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W myśl art. 43 ust. 3 u.p. zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W tej materii ustawa stawia jednoznaczny warunek zasięgnięcia opinii. Takiego warunku nie ma i przepis art. 43 ust. 3 u.p. nie przewiduje obligatoryjnego opiniowania przez organizację związkową w przypadku zastosowania przez organ trybu zwolnienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem będącym jej członkiem. Wynikająca z tego uregulowania zasada ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, potwierdzona stosowną uchwałą zarządu organizacji związkowej (art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych), nie ma charakteru absolutnego i zgodzić się należy z zapatrywaniem organu odwoławczego, nawiązującego do poglądów judykatury wyrażonych w orzeczeniach Sądu Najwyższego, że korzystanie z ochrony przed zwolnieniem z pracy przez działaczy związkowych doznaje ograniczeń, ponieważ tego rodzaju ochrony nie można traktować jako swoistego "immunitetu". Przedmiotowa uchwała została wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ odwoławczy. Zatem skontrolowane rozstrzygnięcie nie ma cech arbitralności. Odrębne przepisy nie wyłączały zastosowania wobec skarżącego dyspozycji art. 32 ustawy o związkach zawodowych, ale z racji ograniczonego zakresu ochrony, co wyżej wykazano, uchwała organizacji związkowej jako jeden z wielu dowodów w sprawie, nie mogła mieć decydującego znaczenia w przedmiocie wybranego przez organ trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Uchwała nie określała przez jaki okres skarżący będzie objęty ochroną. Okoliczność ta była jednak bez znaczenia skoro źródłem ochrony są przepisy ustawy o związkach zawodowych. Bezspornym jest, że nie ustały powody zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Mając zatem na uwadze szczególny rodzaj służby w Policji oraz ograniczony zakres ochrony funkcjonariusza Policji, będącego działaczem związkowym, zaskarżonej decyzji nie sposób ocenić jako wadliwej i naruszającej wskazane w skardze przepisy prawa materialnego oraz procesowego. Odnosząc się do zawartej w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, zasady, że do praw związkowych funkcjonariuszy Policji stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw, dodatkowo należy podnieść, że ochronę, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych można łączyć z działalnością prowadzoną w ramach określonych struktur związkowych, a nie z popełnieniem czynu, niemającego żadnego powiązania z taką działalnością. Fakultatywny tryb zwolnienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. nie jest więc uzależniony od wyrażenia zgody właściwego zarządu związku zawodowego na dokonanie takiej czynności przez organ. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do wniosku, że odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych, co nakazuje art. 67 ust. 2 u.p. oznaczałoby, że organ Policji – bezpośrednio stosując art. 32 ust. 2 - w pierwszej kolejności miałby obowiązek zasięgnięcia opinii, co do planowanego zwolnienia funkcjonariusza Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.p. i w przypadku braku zgody związku zawodowego, organ nie miałby prawa do zwolnienia. Fakultatywny tryb zwolnienia powinien być traktowany jako usprawiedliwiona okolicznościami konkretnej sprawy autonomiczna decyzja organu w tym zakresie. Ustawa o związkach zawodowych nie zobowiązuje do uzgodnienia z organizacją związkową trybu zwolnienia funkcjonariusza Policji. Brak takiego uregulowania w ustawie o związkach zawodowych powoduje, że pełne zastosowanie ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 2 tejże ustawy należało zweryfikować i ograniczyć w kontekście szczególnych unormowań zawartych w ustawie o Policji, która nie zobowiązuje do uzgodnienia z organizacją związkową trybu zwolnienia. Zobowiązuje natomiast do uzyskania opinii w przypadkach, kiedy zwalnia się funkcjonariusza Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 u.p. (gdy wymaga tego interes służby, w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia to pozostanie funkcjonariusza w służbie). Inna interpretacja relacji zachodzących pomiędzy ustawą o związkach zawodowych a ustawą o Policji skutkowałaby tym, że rozstrzygające znaczenie miałaby zawsze wiążąca organ administracji publicznej opinia zawiązku zawodowego. Przyznanie pierwszeństwa ustawie o związkach zawodowych przed ustawą o Policji nie ma racjonalnego uzasadnienia. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372-373). W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (tak NSA w wyroku z dnia 2 października 2018 r. sygn. I OSK 716/17). W badanej sprawie organ użył wynikających z ustawy o Policji, zatem legalnych kryteriów obowiązujących przy zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W konsekwencji należało przyjąć ścisłą, a nie proponowaną przez skarżącego rozszerzającą wykładnię art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wspomniany przepis szeroko zinterpretowany pozostaje bowiem w sprzeczność z celami, jakie ma realizować ustawa o Policji. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.