II OSK 1254/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/21 w sprawie ze skargi "D." S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 października 2021 r. nr O.Sz.Z-3.4351.243.2021.rm w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki") po rozpoznaniu skargi "D." S.A. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "strona") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor", "GDDKiA", "organ") z 20 października 2021 r. nr O.Sz.Z-3.4351.243.2021.rm w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 30 września 2021 r. Wójt Gminy B. (dalej: "Wójt") zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo – usługowego z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejscami postojowymi w liczbie od 18 do 25, bilbordem reklamowym oraz zjazdem na drogę publiczną, na terenie działki nr ew. [...] obręb B., gmina B., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z 20 października 2021 r. Generalny Dyrektor na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." - nie uzgodnił wyżej wymienionego projektu. Organ przypomniał, że inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej "u.d.p." oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej "rozporządzenie". GDDKiA stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji spełnia wymagania określone w art. 43 ust. 1 Lp. 3 u.d.p., tj. usytuowania obiektu budowlanego w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Następnie wskazał, że decyzją z 6 września 2021 r. udzielono zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km 85 + 517,6 (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. B., w związku z planowaną budową budynku handlowo – usługowego. Organ ustalił, że zjazd publiczny mający stanowić połączenie drogi krajowej nr [...] z nieruchomością inwestycyjną położoną przy tej drodze, nie został wybudowany. Tymczasem zjazd taki do planowanej inwestycji, w przypadku uzgodnienia projektu decyzji, musi być wybudowany na etapie uzgadniania warunków zabudowy. WSA w Warszawie wskazanym na wstępnie wyrokiem z 9 lutego 2022 r. uwzględnił skargę. W uzasadnieniu zaznaczono, że w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to, czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa. W ocenie Sądu przedmiotowa nieruchomość, na której ma być zlokalizowany obiekt handlowy, ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy, zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. Sąd wojewódzki nie zgodził się jednak z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Następnie podniesiono, że organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów odnoszących się do zasadniczej kwestii, tj. wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). W związku z powyższym, zdaniem Sądu wojewódzkiego, kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi D. S.A. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zdaniem NSA w pełni zasadnie Sąd wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie z powodu nierozpoznania istoty sprawy przez GDDKiA. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, co trafnie podniósł WSA w Warszawie, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2329/20, z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. z kolei ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej wyznacza także przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). Tymczasem Generalny Dyrektor uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił kwestię irrelewantną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy uzgodnienia warunków zabudowy, tj. stan faktyczny polegający na tym, że zjazd publiczny, który ma obsługiwać pod względem komunikacyjnym planowany obiekt handlowo-usługowy, nie został zrealizowany. Powyższe ustalenie skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko organu jest błędne. Po pierwsze, pogląd Generalnego Dyrektora nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.d. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Dalej - zgodnie z art. 29 ust. 3 a u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W niniejszej sprawie została wydana decyzja udzielająca zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w związku z budową budynku handlowo-usługowego. Nie zrealizowanego natomiast następczego etapu, tj. nie uzgodniono projektu technicznego zjazdu, co oznacza, że zjazd nie został wybudowany. Jednakże nie ma to żadnego znaczenia dla oceny możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego wybudowaniem przedmiotowego obiektu. Rację ma Sąd wojewódzki, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten nie jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest adresowany do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organy współdziałające w ramach art. 53 ust. 4 u.p.z.p. mają swoje własne kompetencje i przepisy merytoryczne wyznaczające ramy działania. Kompetencje tych organów muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Uprawnienia i obowiązki Generalnego Dyrektora w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Wynikająca z art. 35 ust. 3 u.d.p. ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. To organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do danej drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, czyli ulokowaniem nowej zabudowy. W konsekwencji, przyjmując prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki zasadnie stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), bowiem istota sprawy nie została rozpatrzona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.