I SA/Wa 1137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. J., A. J. i R. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie przejęcia terenów budowlanych we wsi G. przejęto nieruchomość położoną we wsi G., gm. Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność S. S. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1974 r., nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność S. S., w tym za drzewostan leśny - [...] zł, naniesienia trwałe - [...] zł, drzewa i krzewy owocowe - [...] zł i za grunt - [...] zł. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. A. J., I. J. oraz R. J. - następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za grunt. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł przyznanego z tytułu przejęcia terenu położonego we wsi G., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. J., I. J. oraz R. J. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Gminy w Z., Starosty Z. oraz do wnioskodawców. W wyniku ww. działań nie udało się odnaleźć oryginału bądź uwierzytelnionej kopii kwestionowanej decyzji oraz pozostałych dokumentów postępowania odszkodowawczego. Organ dysponuje jednak dowodami pośrednimi (w tym załączoną do wniosku inicjującego postępowanie nieuwierzytelnioną kopią ww. decyzji), które wskazują, że kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001 (opubl. Lex Polonica nr 396973) wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Dodatkowo Minister wyjaśnił, że przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 1-2, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów Minister uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu braku akt. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność legalności podejmowanych działań mających na celu ustalenie odszkodowania za przejęty na rzecz Państwa grunt, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić prawidłowości ustalonego odszkodowania bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona we wsi G., gm. Z. oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie przejęcia terenów budowlanych we wsi G. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1974 r., nr [...], poz. [...]. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zdaniem Ministra użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. Minister zauważył, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych wart. 13-15. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie organ zauważył, że stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 136/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r" sygn. akt IV SaAA/a 2686/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt 2747/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r" sygn. akt IV SA/Wa 2410/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2418/18 oraz wyrok NSA z dnia 18.06.2019 r., sygn. akt I OSK 2178/17). Natomiast odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz S. S. w łącznej wysokości [...] zł (w tym [...] zł za grunt oraz [...] zł za drzewostan leśny, [...] zł za naniesienia trwałe oraz [...] zł za drzewa i krzewy owocowe). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało ustalone przez biegłych rzeczoznawców. W trakcie poszukiwań materiału dowodowego nie odnaleziono ww. operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy. Brak dokumentów archiwalnych, w szczególności brak opinii biegłego rzeczoznawcy, uniemożliwia pełne odtworzenie motywów, jakimi kierował się biegły rzeczoznawca oraz organ odszkodowawczy przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi na powyższe, znacznie okrojony i niekompletny materiał dowodowy nie może stać się podstawą do stwierdzenia, iż taki operat nie został sporządzony i nie stał się podstawą obliczenia odszkodowania. Minister zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Minister podniósł, że cena za hektar gruntu, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] uzależniona była od położenia nieruchomości, okoliczności, czy rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania danej osoby oraz zakwalifikowania gruntu jako ornego albo użytku zielonego i jego klasy. Prawidłowo wskazał organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., iż jak wynika z decyzji odszkodowawczej, przedmiotowa nieruchomość miała charakter zróżnicowany, w tym znaczeniu, że porośnięta była drzewostanem leśnym, drzewami i krzewami owocowymi oraz umiejscowiono na niej naniesienia trwałe, w związku z czym bezpodstawne jest przyjęcie, że cała nieruchomość była gruntem ornym a w związku z czym odszkodowanie za nią zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Pomimo braku dokumentów potwierdzających sposób ustalenia odszkodowania, Minister wskazał, iż skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. A zatem należy uznać, że odszkodowanie za grunt przejętej nieruchomości zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, a właściciel w dacie wydania decyzji nie kwestionował ani stawek, ani decyzji. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. J., R. J. i I. J. zarzucając jej : błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w zw. z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. (Dz. U. Rady Narodowej Miasta [...] z 1976 r. Nr [...], poz. [...]); art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zebranych dowodów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak przeprowadzenia rozprawy w trakcie postępowania odszkodowawczego i niepowołanie biegłych stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji postępowania prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] stycznia 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt. Decyzją tą, z przywołaniem przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, Naczelnik Gminy Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność S. S., w tym m.in. za grunt w wysokości [...] zł. Sąd podziela stanowisko organu, że w części w jakiej orzeczono o odszkodowaniu za grunt, decyzja Naczelnika Gminy Z. nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności owego rażącego naruszenia prawa nie sposób uzasadnić faktem nieprzeprowadzenia przed wydaniem decyzji rozprawy, na której by wysłuchano opinii biegłych jak przewidywał to art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Jak trafnie zauważył Minister, w przypadku gruntów przejmowanych w trybie ustawy z 1961 r. kwestia ewentualnego przeprowadzenia na potrzeby ustalenia odszkodowania rozprawy oraz powoływanie biegłych, nie jest tak oczywista jak usiłują to przedstawić skarżący. Brak jest zwłaszcza podstaw do przyjęcia, że zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odesłanie przy ustalaniu i wypłacie odszkodowań za przejęte grunty do zasad określonych w ustawie wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy, odnosi się do innych norm, niż materialnoprawne, zawarte w jej rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowania". Tak sformułowane odesłanie uprawnia do wnioskowania, że ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 tej ustawy, znajdującym się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zawarty w redakcji art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" wskazuje wręcz, że pierwszeństwo dotyczy stosowania przepisów ustawy z 1961 r. - zwłaszcza w zakresie przepisów postępowania. Skoro więc ustawodawca nie wymagał prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (przejęcie na własność państwa gruntów w tym przypadku następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej, a o której mowa w art. 8 ust. 3 ww. ustawy), to przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w postępowaniu prowadzonym na jej podstawie obligatoryjnym nie było (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. I OSK 712/18, Lex nr 2778573). Pogląd, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie zawiera odesłania do ustawy wywłaszczeniowej w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania – a więc do regulacji zamieszczonych w jej rozdziale 2 jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki: z 7 czerwca 2018 r. I OSK 1750/16, Lex nr 2521504; z 13 listopada 2019 r. I OSK 713/18, Lex nr 2744296). Aby zaś w ogóle rozważać możliwość przypisania decyzji wady rażącego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie w niej zawarte musi być przede wszystkim w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. W sytuacji natomiast, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, a zastosowanie na jego podstawie określonej normy prawnej jest przy tym dyskusyjne, o takim naruszeniu prawa mowy być nie może. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie doszło bowiem do naruszenia ani przepisów prawa materialnego ani procesowego, również wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.