II GSK 980/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Puckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 626/21 w sprawie ze skargi Powiatu Puckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 7 maja 2021 r. nr PN-II.4131.32.2021.IM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej bezpieczeństwa na drodze powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Puckiego na rzecz Wojewody Pomorskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 626/21, oddalił skargę Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 7 maja 2021 r., nr PN-II.4131.32.2021.IM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sposobu załatwienia skargi. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 1 marca 2021 r. do Starosty P. wpłynęła skarga R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...). W skardze zarzucono Dyrektorowi Zarządu Drogowego dla Powiatu (...) ignorancję i lekceważenie spraw związanych z bezpieczeństwem na drodze powiatowej (...). Pismem z dnia 5 marca 2021 r. Starosta P.przekazał skargę R. K. Radzie Powiatu P. zwracając uwagę, że wskazany organ jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi biorąc pod uwagę treść art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - powoływanej dalej: "k.p.a."). W dniu 22 marca 2021 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu P. - działając na podstawie art. 16a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 920 - powoływanej dalej: "u.s.p.") oraz § 62b ust. 6 Statutu Powiatu P. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2000 r. Nr 12, poz. 47 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr 11 w sprawie skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...), którą uznała przedmiotową skargę za niezasadną (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. zwróciła się do Zarządu Drogowego dla Powiatu (...), o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Po wysłuchaniu wyjaśnień Komisja stwierdziła, iż wszystkie zgłaszane przez R. K. problemy, wnioski oraz sugestie były wielokrotnie weryfikowane przez pracowników Zarządu Drogowego. Sprawy były analizowane wnikliwie, a wnioskodawca otrzymywał wyczerpujące odpowiedzi, a w związku z tym zarzut dotyczący ignorowania wnioskodawcy nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego określenia planu realizacji inwestycji wskazano, że dotyczy on spraw, które nie leżą w kompetencjach Zarządu Drogowego. Nie jest w związku z tym możliwe m.in. podanie dat, w których problemy, o których pisał R. K. zostaną rozwiązane. Decyzje odnośnie planowanych inwestycji podejmowane są przez władze Powiatu P. w uzgodnieniu z poszczególnymi Gminami, przy udziale Dyrektora Zarządu Drogowego. Zarząd Drogowy dostaje wykaz zadań do realizacji, nie ma zaś możliwości podejmowania jakichkolwiek decyzji odnośnie realizacji jakiegokolwiek zadania inwestycyjnego. W związku z powyższym Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. uznała skargę za niezasadną i rekomendowała Radzie Powiatu przyjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi zgodnie ze stanowiskiem Komisji przedstawionym w § 1 przedmiotowej uchwały. W dniu 29 marca 2021 r. Rada Powiatu P. - działając na podstawie art. 16a ust. 1 u.s.p. oraz § 62b ust 7 Statutu Powiatu P. - podjęła uchwałę nr XX/177/2021 w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego Powiatu (...). W § 1 tej uchwały wskazano, że Rada Powiatu P., po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu P. wyrażonym w uchwale nr 11 z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie przedstawienia Radzie Powiatu stanowiska w sprawie skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...), uznaje skargę za niezasadną. Jednocześnie w uchwale wskazano, że upoważnia się Przewodniczącego Rady Powiatu P. do udzielenia Panu R.K. odpowiedzi w sprawie rozpatrzenia jego skargi (§ 2) oraz, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W uzasadnieniu tej uchwały zaznaczono kiedy skarga R. K. wpłynęła do Starosty P., czego dotyczyła oraz w jakim trybie została przekazana Radzie Powiatu, a następnie, że została skierowana do Komicji Skarg Wniosków i Petycji w celu jej rozpatrzenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. zwróciła się do R. L. - Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...), o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela Zarządu Drogowego dla (...) Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P.uznała skargę za niezasadną i takie też stanowisko zarekomendowała Radzie Powiatu. Mając to na uwadze Rada stwierdziła, że podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione. Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Wojewoda Pomorski poinformował Radę Powiatu P. o wszczęciu - na postawie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XX/177/2021 Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. Wskazując powody wszczęcia postępowania w sprawie Wojewoda wskazał, że w jego ocenie ww. uchwała może istotnie naruszać art. 238 § 1 k.p.a. ponieważ - będąc w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi - nie posiada wszystkich wymaganych prawem elementów, bowiem w jej uzasadnieniu brak jest bowiem uzasadniania prawnego wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia, a także brak jest pouczenia o treści art. 239 k.p.a. oraz dodatkowo uzasadnienie uchwały nie zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu P.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2021 r. Wojewoda Pomorski - działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. - stwierdził nieważność uchwały Nr XX/177/2021 Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K.na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...). Wojewoda Pomorski wskazał, że kwestionowana uchwała Rady Powiatu P., będąca jednocześnie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, nie posiada wszystkich obligatoryjnych elementów wynikających z treści art. 238 § 1 k.p.a. W ocenie organu nadzoru zarówno w treści samej uchwały, jak i w uzasadnieniu do uchwały brak jest uzasadnienia prawnego, wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia oraz pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Organ stanowiący nie wskazał żadnych prawnych podstaw rozstrzygnięcia, tj. przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które uzasadniają stanowisko Rady uznające podniesione przez R.K. zarzuty za nieuzasadnione. Z przeprowadzonej analizy uzasadnienia do uchwały wynika, że stanowi ono zbiór informacji dotyczących rozpatrzenia skargi przez komisję wraz z opisem podjętych przez komisję działań i poczynionych w ten sposób ustaleń. Ponadto, w jego treści zawarte zostało lakoniczne stwierdzenie, że stanowisko Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Powiatu P. jest wynikiem wysłuchania wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela Zarządu Drogowego dla Powiatu (...). Podkreślenia wymaga również fakt, iż z treści uzasadnienia wynika, że w istocie stanowi ono opinię Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, a nie stanowisko Rady Powiatu P.. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, za niewłaściwą należy uznać samą formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W treści uchwały nie wskazano, że przekazane organowi nadzoru uzasadnienie stanowi załącznik do tej uchwały. Co więcej uzasadnienie do uchwały nie zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu P.. Brak podpisu uzasadnieniu do uchwały jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ono wyrazem woli rady powiatu, czyli że nie ma ona waloru uzasadnienia stanowiska organu stanowiącego powiatu. Powiat P. w dniu 8 czerwca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 7 maja 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów ustrojowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności wskazał podstawy stwierdzenia nieważności aktów organów powiatu, na podstawie których stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał za zasadne, ponieważ zakwestionowana uchwała została zdaniem Sądu podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z Wojewodą Pomorskim, że kontrolowana w trybie nadzoru uchwała Rady Powiatu P. nie zawiera w rzeczywistości wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę przy załatwieniu przedmiotowej skargi. Uzasadnienie podjęcia przedmiotowej uchwały o uznaniu skargi R. K.na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...) za niezasadną ogranicza się de facto do: wskazania kiedy i do jakiego organu skarga wpłynęła (tj. w dniu 1 marca 2021 r. do Starosty P.); czego dotyczyła (tj. ignorancji i lekceważenia spraw związanych z bezpieczeństwem na drodze powiatowej (...)); wskazania właściwego organu, do którego została przekazana (tj. zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. do Rady Powiatu P.); a następnie wskazano w przedstawionym uzasadnieniu, że skarga została skierowania do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która - po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w ramach którego wysłuchano wyjaśnień R.L. Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...) - uznała skargę za niezasadną i takie stanowisko zarekomendowała Radzie Powiatu P.. Przedstawione powyżej okoliczności (informacje) uzasadniały - co wynika ze zdania podsumowującego przedstawione uzasadnienie - podjęcie przez Radę Powiatu P. uchwały uznającej skargę R. K.za niezasadną. WSA podkreślił, że tak ogólne i lakoniczne uzasadnienie - kładące nacisk w istocie wyłącznie na zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania skargowego - nie wskazujące de facto okoliczności, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu skargi, ani nie przedstawiające motywów, które legły u podstaw jego stanowiska z jednoczesnym skazaniem zastosowanych w sprawie przepisów prawa (nie wyłącznie o charakterze kompetencyjnym), należy uznać za wadliwe i w oczywisty sposób nie spełniające wymogów nałożonych dyspozycją art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a., a w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem. Uzasadnienie powinno wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Z uzasadnienia omawianej uchwały, która stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi, nie wynika w istocie z jakich to powodów - pomijając rekomendację Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - Rada Powiatu uznała przedmiotową skargę za niezasadną. W treści uzasadnienia nie przedstawiono toku myślowego Rady prowadzącego do takiego sposobu załatwienia skargi. Uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne, dlatego za zasadne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a., które stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będącej zawiadomieniem o załatwieniu skargi, co zresztą wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. WSA podkreślił, że biorąc pod uwagę kolegialny charakter organu, jakim jest Rada Powiatu P., zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno przybrać formę uchwały, bowiem jest to forma prawna działania tego organu. Nie zwalnia to jednak Rady od podjęcia uchwały w sprawie załatwienia skargi zgodnie wymogami prawnymi określonymi dla zawiadomienia o jej załatwieniu, które statuuje art. 238 k.p.a. Przepis art. 238 k.p.a. jest bowiem szczególnym uregulowaniem przewidzianym i obowiązującym przy załatwianiu spraw w trybie skargowym w świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a. Regulacje statutowe, na które powołuje się strona skarżąca - jeżeli nawet posiadają rangę przepisów prawa miejscowego - nie mogą, w ocenie Sądu I instancji, zmieniać regulacji ustawowych obowiązujących w tym zakresie, bowiem to ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną i wyczerpującą regulację prawną będącą podstawą załatwienia skargi powszechnej, a więc wydania przez radę powiatu zawiadomienia o sposobie załatwienia tej skargi. Wynika z tego zatem, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, bez względu na prawną formę w jakiej z uwagi na charakter organu zostaje ono wyrażone, musi każdorazowo spełniać wszystkie wymogi określone w art. 238 § 1 k.p.a. Oznacza to więc, że w przypadku – tak jak w przedmiotowej sprawie - odmownego załatwienia wniesionej skargi zawiadomienie organu o tym musi zawierać uzasadnienie. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że zawarcie szerszego i bardziej wyczerpującego uzasadnienia w piśmie Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 12 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym następnie także pismem z dnia 4 maja 2021 r.), będącym konsekwencją wykonania § 2 unieważnionej uchwały Nr XX/177/2021 z dnia 29 marca 2021 r., stanowi o wykonaniu wymogu określonego w art. 238 § 1 k.p.a., czy też niejako odnosi skutek konwalidujący w stosunku do braku należytego uzasadnienia zawartego w podjętej uchwale. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na sposób załatwienia skargi winno być przedstawione przez organ jednocześnie z podjęciem aktu rozpoznającego tę skargę, czyli - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - wraz z podjęciem uchwały Nr XX/177/2021 z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie załatwienia skargi R. K., nie zaś później. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie przepisu art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie przez WSA oraz uznanie przez WSA, iż nie doszło do przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych przez Wojewodę Pomorskiego, a w konsekwencji przyjęcie, iż uchwała Nr XX/177/2021 Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. stanowi istotne naruszenie prawa, podczas gdy w przypadku tej uchwały można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa; 2. naruszenie przepisu art. 238 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie poprzez uznanie, iż uchwała Nr XX/177/2021 Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K.na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. jest sprzeczna z tym przepisem; 3. naruszenie przepisu art. 77 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego polegające na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu P. było prawidłowe pomimo braku istotnego naruszenia w przedmiotowej uchwale oraz naruszenia ustawowo chronionej samodzielności samorządowej Powiatu P.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Powiat przedstawił argumenty mające, w jego ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 7 maja 2021 r. była uchwała Nr XX/177/2021 Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przedmiotowa uchwała jako sprzeczna z prawem, na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., podlegała stwierdzeniu nieważności w całości. Analizując treść uchwały Rady w kontekście art. 238 § 1 k.p.a. niewątpliwie mamy do czynienia z elementarnymi brakami, które przesądzają o jej sprzeczności z prawem. Powyższa regulacja określa wymogi jakie powinna spełniać taka uchwała, tj. powinna ona zawierać oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. W związku z tym, że Rada w sposób odmowny załatwiła sprawę ze skargi R. K. (skargę uznano za bezzasadną), to brak odpowiedniego uzasadnienia stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (zob. także wyroki: NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2909/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 544/19; WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 23/20). Zauważyć należy, że skarga wniesiona w trybie działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Tymczasem z niezakwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że uchwała z dnia 29 marca 2021 r. nie posiadała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia. Należy też podkreślić, że uzasadnienie wyżej wskazanej uchwały jest szczególnie ważne ponieważ zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, że osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por.m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2490/17; z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09). Tym bardziej osoba składająca skargę powinna znać powody jej nieuwzględnienia. Zauważyć należy, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności (dowolności), nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały, jest m.in. wyrazem jawności działania władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż uzasadnienie uchwały musi być niejako "włączone" w treść aktu organu będącego zawiadomieniem o załatwieniu skargi w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Podjęta zaś przez Radę Powiatu P. uchwała Nr XX/177/2021 z dnia 29 marca 2021 r. winna w sposób nie budzący wątpliwości obejmować swą treścią również i uzasadnienie, które w przypadku zawiadomienia o załatwieniu skargi w formie uchwały, mogłoby stanowić przewidziany postanowieniami tej uchwały załącznik do niej i w ten sposób niejako inkorporować to uzasadnienie w treść podejmowanej w tej sprawie uchwały. W odniesieniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie, że Przewodniczący Rady Powiatu wykonując ww. uchwałę Rady Powiatu w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. stanowiącym zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 4 maja 2021 r. zawarł uzasadnienie prawne oraz faktyczne, a także pouczenie, o którym mowa w przepisie art. 238 § 1 k.p.a., należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zawiadomieniem o sposobie rozpatrzenia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie jest uchwała Rady Powiatu. Zatem to uchwała winna posiadać wszystkie elementy wynikające z treści tego przepisu. Wszelkie czynności Przewodniczącego Rady, po podjęciu uchwały, mają jedynie charakter techniczny. Nie mogą one zmierzać do merytorycznego rozpatrzenia skargi niejako za Radę. Przepisy Statutu Powiatu P.nie są przepisanymi szczególnymi, które wyłączałyby zastosowanie procedury rozpatrzenia skargi zawartej w k.p.a. W konsekwencji, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 79 ust. 4, art. 77 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 238 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.