II SA/Go 544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. nr III/22/19 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] w dniu 31 stycznia 2019 r. podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 229 pkt. 3, art. 237 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - uchwałę nr 111/22/19 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy, w której uznała za niezasadną skargę J.K. na działalność Wójta Gminy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do niniejszej uchwały (§ 1) i zobowiązała Przewodniczącego Rady Gminy do zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi (§ 2). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 6 listopada 2018 r. do Rady Gminy wpłynęła skarga na działalność Wójta Gminy złożona przez J.K. Przewodniczący Rady Gminy przyjął skargę i nadał jej bieg przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego polegającego na dokładnym zbadaniu zarzutów przedstawionych w skardze. Pismo zostało skierowane do właściwej w sprawie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w celu jego rozpatrzenia. Na posiedzeniu dnia [...] stycznia 2019 r. - po zapoznaniu się z treścią skargi oraz po analizie dostępnej dokumentacji - Komisja uznała skargę za bezzasadną. Zgodnie z prośbą J.K., pracownik gminy dokonał takiej kontroli w dniu [...] maja 2018 r., w wyniku której - przy użyciu dostępnych sobie metod - nie stwierdził obecności zanieczyszczeń komunalnych w kanalizacji deszczowej. Jedynym uchybieniem - w ocenie Rady Gminy - było przeprowadzenie kontroli przez tylko jednego pracownika. W skardze z dnia [...] listopada 2018 r. J.K. wnioskował do Rady Gminy o ponowne przeprowadzenie kontroli u Wójta. Rada Gminy podkreśliła, iż rozpatruje skargi na działalność Wójta, jako organu samorządu terytorialnego. Nie posiada jednak uprawnień do kontrolowania gospodarstw domowych mieszkańców gminy. Z uwagi zatem na brak potwierdzenia słuszności zarzutów podniesionych w skardze Rada Gminy uznała skargę za niezasadną. Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...] zarzucając jej naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. i domagając się jednocześnie stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przytoczył art. 238 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz na ich podstawie wywiódł, że uchwała rozpoznająca skargę na działalność Wójta winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Oznacza to, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżącego uzasadnienie do wyżej wymienionej uchwały nie spełnia tych wymogów, gdyż nie zawiera treści merytorycznych i prawnych charakteryzujących ustosunkowanie się organu, jakim jest Rada Gminy, do przedmiotu skargi. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, w szczególności w oparciu o odpowiednie przepisy prawa, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały. W niniejszej sprawie przytoczone przez organ stwierdzenia nie zostały jednak poparte żadnym uzasadnieniem prawnym. Rada nie wyjaśniła skarżącemu podstawy prawnej zajętego stanowiska wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów obowiązującego prawa. Ponadto uchwała nie zawiera także pouczenia o treści art. 239 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący niezasadnie utożsamił zaskarżoną uchwałę z zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Uchwała stanowi w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności skargi. Natomiast z treści § 2 uchwały jednoznacznie wynika, że materialno-techniczna czynność zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi ma być dokonana przez przewodniczącego rady gminy w wykonaniu zaskarżonej uchwały. Organ zaznaczył, że przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 238 k.p.a. odnosi się do wskazanego wyżej § 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...]. Podstawa prawna powołana przez organ wskazuje , że uchwała powyższa została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., obejmującego art. 227 – 240, regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a./ (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925; postanowienie NSA z 3 września 2009r., I OSK 1064/09; wyrok NSA z 14 września 2004 r., OSK 642/04, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Go 423/09). Tego typu akty lub czynności muszą bowiem spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W świetle powyższego za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wydane przez właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Go 423/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Bk 276/05). Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa konstatacja nie stanowi tamy do odszukania kompetencji szczególnych wyróżnionych prawnie podmiotów do zaskarżania takich aktów w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami mogą być regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Gminy [...] jest Wojewoda [...]. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w powyższym terminie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność powyższej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego, o czym stanowi wprost art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest zaskarżenie jej do sądu przez wojewodę. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część zarządzeń, czy też uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Zwrócić również należy uwagę na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 844/08, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 229 k.p.a. W związku z tym, w ocenie Sądu kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia skarg na działalność organu wykonawczego gminy. Wnioski powyższe potwierdza również dalsze orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Go 824/10, z dnia 17 września 2009 r., II SA/Go 511/09, z dnia 5 września 2018 r., II SA/Go 508/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2014 r., II SA/Łd 710/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 05 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 199/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2008 r., III SA/Lu 233/18) Pogląd ten jest również akceptowany w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX 2018, teza 3 do art. 238). Stwierdzić zatem trzeba, że Wojewoda [...] miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Gminy [...], dotyczącej rozpoznania skargi na działalność Wójta. W związku z czym konieczne jest rozpoznanie merytoryczne wniesionej przez Wojewodę skargi. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie bowiem przez wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990r., SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny , "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Nieuprawnione jest utożsamianie przez organ zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie, z czynnością do której został upoważniony Przewodniczący Rady Gminy w § 2 zaskarżonej uchwały. Zobowiązanie bowiem do "zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi" oznaczać mogło jedynie upoważnienie tego Przewodniczącego do przekazania skarżącemu treści uchwały i tak też zostało przez niego prawidłowo zinterpretowane, o czym świadczy jego pismo z dnia [...] lutego 2019 r. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przeniesienia na inny podmiot niż wskazany w art. 229 pkt 3 k.p.a. uprawnienia do załatwienia skargi. Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. W uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczywiście brak jest wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę. Uzasadnienie zawiadomienia jest zbyt ogólnikowe. W szczególności organ nie omówił zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Nie zawiera zatem żadnego uzasadnienia prawnego. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 166/09). Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym (por. m.in. powołane wyroki w sprawach II SA/Go 844/08, II SA/Go 824/10, II SA/Go 511/09). Natomiast nie sposób uznać za istotne naruszenie brak pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.