II SA/Go 511/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXVI/213/09 w sprawie skargi na działalność Burmistrza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2008r. R.E. wniosła do Rady Gminy skargę na działalność Burmistrza Miasta i Gminy oraz P.O.Ś. "M" reprezentowaną przez Prezesa Zarządu w przedmiocie naruszenia konstrukcji budynku wskutek adaptacji byłych pomieszczeń kinowych na mieszkania w budynku położonym w [...]. W skardze zarzuciła m.in., że odpowiedzi udzielane przez w/w podmioty na kierowane przez nią pisma były tylko częściowe, ogólnikowe i pokrętne lub nie było ich wcale, w związku z czym wniosła o udzielenie przez Burmistrza oraz P.O.Ś. "M" merytorycznej, pełnej i konkretnej odpowiedzi. Uchwałą Nr XXVI/213/09 z dnia [...] marca 2009r., wydaną w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a), Rada Miejska uznała za bezzasadną skargę R.E. z dnia [...] grudnia 2008r. na działalność Burmistrza w zakresie spraw związanych z remontem budynku przy [...]. W pozostałej części, tj. w części skargi na działania Prezesa Zarządu P.O.Ś. "M" Sp. z o. o., skargę przekazano do rozpatrzenia właściwemu organowi, tj. Radzie Nadzorczej Spółki. W uchwale Rada wskazała, że w przedmiocie wykonania remontu powyższego budynku toczy się postępowanie sądowe, gdyż Gmina odmówiła wykonawcy zapłaty i wezwała do usunięcia usterek. Ponadto organ podał, że po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w skardze, zapoznaniu się z dokumentacją oraz wysłuchaniu opinii Burmistrza i kierownika referatu Gospodarki i Ochrony Środowiska UMiG uznał, iż skarga R.E. w części dotyczącej działalności Burmistrza nie zasługuje na uwzględnienie co do zasady. Jednocześnie Rada uznała, że odpowiedzi Gminy powinny być pełniejsze i dlatego zobowiązała Burmistrza do udzielania bardziej szczegółowych odpowiedzi. W dniu 8 lipca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej Nr XXVI/213/09 z dnia [...] marca 2009r. w sprawie skargi na działalność Burmistrza. Skargę swoją Wojewoda oparł o art. 93 ust. 1 u.s.g w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a) Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 238 § 1 k.p.a poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem Wojewody w uchwale brak jest uzasadnienia spełniającego wymogi przytoczonego wyżej przepisu, czyli wyjaśnienia okoliczności faktycznych skargi, tzn. faktów, na jakich Rada oparła swoje stanowisko. Nie przytoczono i nie wyjaśniono sensu przepisów prawa, na jakich Rada oparła się rozpatrując skargę, a wskazanie jedynie aktów prawnych, na których Rada oparła swoje stanowisko nie odpowiada wymogom art. 238 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale nie przedstawiono w odniesieniu do poszczególnych zarzutów okoliczności faktycznych istotnych w sprawie oraz wnioskowania, które doprowadziło do nieuwzględnienia skargi przez Radę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwale i wniosła o oddalenie skargi. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009r. R.E. zwróciła się do Sądu o dopuszczenie do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika. Sąd uznając, że wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego R.E., działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a, dopuścił wnioskodawcę do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała Rady Miejskiej, podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a, po rozpoznaniu skargi R.E. na działalność Burmistrza w przedmiocie remontu budynku położonego w [...]. Podstawa prawna wskazuje, że uchwała powyższa została podjęta w oparciu o przepisy działu VIII k.p.a, obejmującego przepisy art. 227 – 240, regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą bowiem spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. Skarga z art. 227 k.p.a jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99; postanowienie NSA z 3 września 2009r., sygn. akt I OSK 1064/09; wyrok NSA z 14 września 2004r., sygn. akt OSK 642/04; postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Go 423/09). W świetle powyższego za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wydane przez właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Go 423/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt II SA/Bk 276/05). Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wątpliwość natomiast pojawia się w sytuacji, gdy uchwała, którą organ kolegialny rozstrzygnął co do zasadności skargi na działanie organu w trybie przepisów działu VIII k.p.a zostanie zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez organ nadzoru – wojewodę, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 91 u.s.g, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Gminy jest Wojewoda. Zaskarżona uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu [...] marca 2009r., a więc 30-dniowy termin, w którym Wojewoda mógł stwierdzić jej nieważność upłynął w dniu [...] kwietnia 2009r. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w powyższym terminie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w/w uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego, o czym stanowi wprost art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 29 lipca 2004r. sygn. akt OSK 607/04 stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej, co może oznaczać, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest zaskarżenie jej do sądu przez wojewodę. "Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Oznacza to, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest jej zaskarżenie przez wojewodę do sądu. Odmienna interpretacja art. 93 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część zarządzeń czy też uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności" (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005r., sygn. akt OSK 1221/05). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Zwrócić również należy uwagę na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r. sygn. akt II SA/Go 844/08, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 229 k.p.a. W ocenie Sądu kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a w sprawie rozpatrzenia skarg na działalność. Z uwagi na odmienność w sprawie sytuacji prawnej podmiotu wnoszącego skargę, przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko dotyczące uchwał podejmowanych w oparciu o art. 229 k.p.a nie może tu być uwzględnione. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. Stwierdzić zatem trzeba, że Wojewoda miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej dotyczącej rozpoznania skargi na działalność Burmistrza, w związku z czym konieczne jest rozpoznanie merytoryczne wniesionej przez Wojewodę skargi. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały jest istotne naruszenie przez nią prawa. Przepis powyższy nie zawiera postanowień, które mogłoby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990r., sygn. akt SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 22 listopada 1990r., sygn. akt SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. W świetle wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08, do istotnych wad skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które sąd uzna za istotne, np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, czy też naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał. Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej naruszenie art. 238 § 1 k.p.a, poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej uchwale właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to nie jest aktem administracyjnym, ale czynnością materialno-techniczną, która kończy postępowanie skargowe. Co prawda nie jest ani decyzją ani postanowieniem, jednak powinno mieć formę pisemną i zawierać konkretne elementy wskazane w powyższym przepisie. Elementy te to: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Dodatkowo zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. W uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczywiście brak jest wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę. Organ nie przedstawił w szczególności okoliczności, jakimi kierował się przy rozpoznawaniu skargi, ani motywów, które legły u podstaw jego stanowiska. Nie omówił też zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Uzasadnienie zawiadomienia jest zbyt ogólne, zabrakło w nim w szczególności ustosunkowania się Rady do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze R.E. oraz wskazania toku myślowego prowadzącego do uznania, że jej skarga na działalność Burmistrza jest niezasadna. Niejasny jest również zwrot, że skarga "nie zasługuje na uwzględnienie co do zasady". Argumenty rozstrzygnięcia Rada przedstawiła hasłowo i zbyt lakonicznie. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne (wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 166/09). Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz w pkt II na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.