II OSK 1433/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 991/21 w sprawie ze skargi J. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 czerwca 2021 r. nr SKO.ZP.4110.51.717.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 991/21, po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: "skarżący kasacyjnie") i T. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 29 czerwca 2021 r. nr SKO.ZP.4110.51.717.2021. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 15 lutego 2021 r. nr IGP.6730.12.2021.MP, którą ustalono na wniosek A. i P. W. (dalej: "inwestorzy") sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] (cześć działki) w [...] gmina [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dokonanych przez Kolegium naruszeń przepisów k.p.a. mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci zaniechania wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu sprawy w szczególności zaniechania wyczerpującej oceny wydanej w postępowaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej przez mgr. inż. arch. J. K. w przedmiocie analizy funkcji oraz cech zabudowy co skutkowało uznaniem przez organ administracji publicznej spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."); art. 32 w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez określenie w sentencji zaskarżonego wyroku T. S. jako skarżącego pomimo braku uprzedniego wydania orzeczenia w zakresie zgłoszenia T. S. jako uczestnika postępowania na prawach strony; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do zarzutu wyjątkowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jedynie części działki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 3. Pismem z 23 maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Następnie, pismami z 20 października 2022 r. oraz 29 kwietnia 2024 r. przedstawił swoje stanowisko w kwestii sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 32 w zw. z art. 138 p.p.s.a. Otóż T. S. był współskarżącym (k. 2 akt sądowych) i z tego powodu obowiązkiem Sądu I instancji było wskazanie go w rubrum sentencji wyroku bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek odrębnego rozstrzygnięcia co do statusu procesowego tego skarżącego. 4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku istotnie brak jest odrębnego wywodu dotyczącego kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Zarzut ten nie mógł być jednak rozważony jako mający ewentualnie istotny wpływ na wynik sprawy już z tego powodu, że nie został powiązany z przywołaniem przepisów, z których wywodzony może być obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla całej działki. Tymczasem, w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21; wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1839/21; wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 - CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24 – CBOSA). 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące analizy urbanistycznej, tj. zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22; wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej ograniczono się przy tym do ogólnikowego powołania § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ"). Tymczasem to w § 4-8 tego rozporządzenia określone są szczegółowe zasady ustalenia poszczególnych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1260/22, CBOSA). Błędne jest przy tym stwierdzenie skargi kasacyjnej, że w analizie nie uwzględniono działki nr [...]. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie przywołano przepisu regulującego kwestie mapy, w oparciu o którą prowadzi się analizę (zob. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca załączył kopię mapy zasadniczej w odpowiedniej skali pozyskaną w oparciu o licencję wystawioną 24 sierpnia 2020 r., czyli na dzień przed złożeniem wniosku. Mapa ta była zatem aktualna. W tym aspekcie bez znaczenia była okoliczność, że autor analizy nie uwzględnił decyzji Starosty [...] z 27 maja 2019 r. o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz na rozbudowę i przebudowę jednego z budynków gospodarczych znajdujących się na tej działce (k. 76 akt sądowych). W analizie uwzględnia się stan istniejący, uwidoczniony na kopii mapy zasadniczej. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.