I OSK 1124/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1337/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2021 r. nr WS-VI.7534.3.174.2020.PB w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. II SA/Kr 1337/21 oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 września 2021 r. znak WS-VI.7534.3.174.2020.PB utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 12 października 2020 r., nr GG.II.7221A/9/2003 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] obr.[...]6 w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (..u.g.n.’'') poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada stanowi przewidzianemu w tym przepisie, tj. że doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, podczas gdy działania Gminy, tj. zawarcie umowy z dnia 14 czerwca 1996 roku o oddaniu przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] "[...]" oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, realizowane były w czasie, gdy toczyło się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a zatem działania te - jako sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - nie mogą być traktowane jako spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącej ku temu przesłance w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ("k.p.a.") oraz art. 153 p.p.s.a. przejawiającego się w odstąpieniu od przeprowadzenia analizy skuteczności spełnienia przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo sygnalizowania konieczności przeprowadzenia takiej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowym postępowaniu wyroku z dnia 13 marca 2003 roku (sygn. akt II SA/Kr 267/03) i mimo braku wpływu zmiany przepisów w okresie od wydania wyroku NSA do wydania orzeczenia przez organ I instancji na kryteria tej analizy. 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i aktami sprawy poprzez pominięcie w opisie stanu faktycznego okoliczności, że 14 czerwca 1996 roku nie mogło dojść do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, gdyż w tym czasie, od 27 maja 1996 roku, toczyło się już postępowanie o jej zwrot, a zatem czynności związane z użytkowaniem wieczystym podejmowane były z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i nie mogły przynieść skutku. W związku z podniesionymi zarzutami wnosiono o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie na rzecz skarżącej M. D., J. S., A. S., S. Z. i D. Z. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...], obr. [...] m. [...], odpowiadającej dawnej parceli gruntowej [...] kat. [...], gm. kat [...] względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd.2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź do skrótowego jedynie – mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia - opisu dotychczasowego przebiegu postępowania i do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 15 października 1958 r. znak: Sa.21/411/58, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] m. [...], odpowiadającej dawnej parceli gruntowej [...] kat. [...], gm. kat. [...], został złożony 27 maja 1996 r. przez A. S. i J. C. Starosta Tatrzański orzekając decyzją z 12 października 2020 r. o odmowie zwrotu powyżej opisanej nieruchomości miał na uwadze, że przedmiotowa działka nr [...], obr. [...] m. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] "[...]" w [...] umową z 14 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia 3 lutego 1997 r. Ziściły się zatem przesłanki z art.229 u.g.n., co było podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję Starosty Tatrzańskiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie. Trzeba również nadmienić, że decyzją z 17 października 2013 r. Burmistrz Miasta Zakopane przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu przysługujące ww. spółdzielni. Aktualnie, zgodnie z treścią księgi wieczystej, własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje [...] Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść art. 183 par.1 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie zarzutami skargi kasacyjnej uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy z art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany, gdyż "zawarcie umowy z dnia 14 czerwca 1996 roku o oddaniu przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] "[...]" oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, realizowane były w czasie, gdy toczyło się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a zatem działania te - jako sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - nie mogą być traktowane jako spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n." Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w myśl art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W świetle treści omawianego przepisu art. 229 u.g.n., objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość musi być przed dniem 1 stycznia 1998 r.: po pierwsze, sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej użytkowaniem wieczystym, po drugie, nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia - w rozumieniu tego przepisu - a po trzecie, prawo to musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., jak również i to, że przed tą datą prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przedmiotowa działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] "[...]" w [...] umową z 14 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia 3 lutego 1997 r. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art.229 u.g.n. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej wedle której uzasadnieniem odmowy dla zastosowania tego przepisu jest to, że Gmina oddając w użytkowanie wieczyste przedmiotowy grunt ( 14 czerwca 1996 r.) uczyniła to już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( co miało miejsce 27 maja 1996 r.), a tym samym, jak podnosi autor skargi kasacyjnej "sprzecznie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że "każdy przepis, niezależnie od tego w jakim stopniu został sformułowany jednoznacznie, nie może sprzeniewierzać się zasadom ogólnym postępowania administracyjnego i być interpretowany w oderwaniu od tych zasad, które wykluczają możliwość działania organów administracji w sposób opresyjny, nastawiony na samowolne uniemożliwienie jednostkom dochodzenia ich praw. Art. 229 nie funkcjonuje poza systemem prawa i nie może być interpretowany w oderwaniu od ogólnych zasad w nim przyjętych." Powyższa argumentacja pomija, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy w kontekście brzmienia normy prawa materialnego. Zakres postępowania dowodowego wyznacza norma prawa materialnego, a nie odwrotnie. Argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się, w kontekście zastosowania przepisu prawa materialnego – art.229 u.g.n., do zasad postępowania administracyjnego jest chybiona. A to tym bardziej, że nie wskazano w skardze kasacyjnej konkretnie do której z zasad jej autor się odwołuje w kontekście niewłaściwego zastosowania art.229 u.g.n. Warto również w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego został wyrażony pogląd, iż nie jest nieważna umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nawet zawarta z naruszeniem przepisów normujących zwrot nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, czyli w sytuacji wystąpienia okoliczności objętych hipotezą normy z art. 229 u.g.n. (wyrok SN z 21.06.2007, IV CSK 81/07, OSNC-ZD 2008/2/40). W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził: "Jeśli wywłaszczona nieruchomość została sprzedana z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela przed dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), to umowa jej sprzedaży jest ważna i nie można domagać się jej zwrotu. Były właściciel może natomiast żądać odszkodowania za szkody, które zostały mu wyrządzone na skutek naruszenia jego praw". Z kolei w wyroku z 20 października 2010 r., III CSK 22/10, Lex nr 852658, Sąd Najwyższy stwierdził, że treść przepisu art. 229 u.g.n. przemawia przeciwko uznaniu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego za nieważną z racji jej zawarcia po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której ustanowiono to prawo. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że rolą sądu administracyjnego i organów administracji nie jest też ocena zadysponowaną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą, co należy do sądów powszechnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010).W tym wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych i uchylenia się od dokonania analizy okoliczności towarzyszących zawarciu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego i ujawnieniu tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 7,77 §1 i 80 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a. trafnie Sąd I instancji wywiódł, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, bowiem w wydanym w sprawie wyroku z dnia 13 marca 2003 r. II SA/Kr 267/03, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanych na gruncie w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r., poz. 127, ze zm.), natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzono do obrotu prawnego regulację art. 229 u.g.n., nieznaną wcześniejszej ustawie, który to przepis wprost wyłączył roszczenia zwrotowe do określonej w nim grupy nieruchomości - w tym takich, w stosunku do których pozostawały w toku postępowania zwrotowe (zgodnie z art. 233 u.g.n.). Z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." W piśmiennictwie i orzecznictwie za utrwalone należy uznać stanowisko, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stał się nieaktualny ( por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, Wyd.C.H.Beck wyd.5, Warszawa 2027, str.691). Niezależnie od powyższego w związku z tym, że w toku całego toczącego się postępowania również i w niniejszej skardze kasacyjnej ( str.4) przypisuje się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedź w świetle której należy dokonać analizy działań Gminy przy ustanawianiu użytkowania wieczystego, to zauważyć też wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku w swoich rozważaniach takiej wypowiedzi nie zawarł. Wypowiedź ta została zamieszczona w opisie stanu faktycznego, jako stanowisko Wojewody Nowosądeckiego, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2003 r. II SA/Kr 267/03 zalecił dokonanie ustaleń celu wywłaszczenia. To zalecenie wobec zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą o gospodarce nieruchomościami i wobec treści art. 229 u.g.n. stało się nieaktualne. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art.136 i 137 u.g.n. (por. przykładowo wyroki NSA z: 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05; 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10; 14 września 2011 r., I OSK 1545/10; 17 września 2014 r., I OSK 330/13; 20 grudnia 2022 r. I OSK 2458/19; 19 września 2024 r., I OSK 525/23, publ. www.nsa.gov.pl oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki , M.Wolanin, Wyd. C.H.Beck 2020, str.1469 ). Pozbawiony podstaw okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.3 §1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymogi zawarte w art.141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brał pod uwagę okoliczność zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego po złożeniu wniosku o zwrot, co wynika z ustaleń stanu faktycznego i rozważań poczynionych przez ten Sąd (na str. 7 zd. ostatnie i str.15 zd.4 – str.16 zd.2).Sąd ten orzekał na podstawie akt sprawy i przy ocenie legalności decyzji brał pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art.133 §1 p.ps.s.a. Nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego. Powołany w powiązaniu z innymi przepisami przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy i normuje jedynie zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Natomiast wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia tych kosztów na rzecz uczestnika postępowania.