I OSK 1024/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 43/22 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 43/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 10 listopada 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, M. S. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. Wójt Gminy P. odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia, z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." oraz wystąpienia przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Ponadto, w dniu 17 września 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym zrezygnowała z przyznanego jej wcześniej decyzją z dnia 1 września 2020 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 11 października 2021 r. Wójt Gminy P. uchylił decyzję własną z dnia 1 września 2020 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., a następnie decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile: 1) uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 6 lipca 2021; 2) odmówiło skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 września 2021 r.; 3) przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od dnia 1 października 2021 r. na czas nieokreślony, w wysokości 1.971 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką. Od 1 października 2021 r. strona nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od 1 października 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości 1.971 zł miesięcznie z uwzględnieniem zmian wysokości tego świadczenia spowodowanych jego waloryzacją. Datę początkową ustalono, biorąc pod uwagę datę uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę – w części, w jakiej organ nie ustalił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie do dnia 30 września 2021 r., tj. w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegające na przyjęciu, że nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że choć skarżąca na żadnym etapie postępowania nie cofnęła wniosku z dnia 18 czerwca 2021 r. o uchylenie decyzji zasiłkowej, to jednak ów wniosek został już ostatecznie załatwiony ("skonsumowany") decyzją Wójta Gminy P. z dnia 11 października 2021 r., a ponieważ decyzja ta nie została zaskarżona, to stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.) i w konsekwencji też prawomocna (art. 16 § 3 K.p.a.). Sąd podkreślił, że w przypadku rozstrzygnięcia danej sprawy decyzją ostateczną, organ administracji publicznej – zgodnie z tzw. zakazem ne bis in idem, wynikającym ze stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) – nie może ponownie rozpoznawać tej samej sprawy co do meritum. W rezultacie rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji uchylającej wiązało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ ten, nie mogąc ingerować w treść decyzji uchylającej, był zarazem zobligowany uwzględnić wynikające z niej ostatecznie ustalenia co do okresu, za który skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – w kontekście regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Wobec tego nie był władny określić wcześniejszej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aniżeli orzeczony dzień 1 października 2021 r. W ocenie Sądu jest bowiem jasne, że zasada z art. 24 ust. 2 u.ś.r. znajduje zastosowanie pod warunkiem, że już w odniesieniu do miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, a zarazem nie występują żadne przesłanki negatywne takie ustalenie wykluczające. W kontrolowanej sprawie tego rodzaju przypadek nie zachodził, właśnie z uwagi na treść ostatecznej decyzji uchylającej. Ponadto Sąd zaznaczył, że wspomniana decyzja z dnia 11 października 2021 r., jako decyzja, która łącznie: 1) zapadła w innej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym – w sprawie, najogólniej rzecz ujmując, specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mówiąc ściśle: w sprawie uchylenia prawa do tego zasiłku; 2) została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym w całości z inicjatywy i z czynnym udziałem pełnomocnika zawodowego zainteresowanej strony (skarżącej); 3) nie została przez pełnomocnika zawodowego zainteresowanej strony zaskarżona, a więc – jak należy uznać – zgodnie z wolą tej strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), wymykała się kontroli w niniejszym postępowaniu, jako niemieszcząca się w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia 17 września 2021 r. w którym strona wskazała, że rezygnuje z przyznanego jej wcześniej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 11 października 2021 r. Wójt Gminy P. - działając za podstawie art. 155 K.p.a. – uchylił decyzję 1 września 2020 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W związku z tym, skoro do dnia 11 października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia 11 października 2021 r. nie została przez stronę zaskarżona. M. Ś. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie kwestionowała treści tej decyzji. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Wójta Gminy P. wyżej wspomnianej decyzji z dnia 11 października 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z dnia 18 czerwca 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 października 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22 oraz z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.