II SA/Rz 1626/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrza" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. E.K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – A.K. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", Burmistrz Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – A.K., toczyło się już postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania, a zatem stała się ona ostateczna. Powyższe oznacza, że we wnioskowanej sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiające wszczęcie postępowania. To zaś obligowało do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że w opisywanej sprawie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2020 r. a powtórnym wnioskiem o w szczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na skutek kolejnego wniosku skarżącej jest niedopuszczalne. Tym samym zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów odnośnie tożsamości jej wniosków. Podała, że pierwszy wniosek obejmował okres od lipca 2020 r., natomiast obecnie złożony – od sierpnia 2021 r. Ponadto zmianie uległa również sytuacja zdrowotna jej niepełnosprawnego brata, co spowodowało znaczne zwieszenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że obecny wniosek skarżącej dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępny w CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu Gd 1009/12, LEX nr 1232079). Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Słusznie wskazał organ, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637). Organy przyjęły, że zachodzi tożsamość sprawy objętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] [...] września 2020 r., skutkiem czego uznały, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na skutek ponownego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Faktem jest, że powołana decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., która – co jest bezsporne – funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Decyzja ta zapadła na skutek wniosku skarżącej z [...] lipca 2020r., zaś jej podstawę prawną stanowił w szczególności art. 17 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111), który to przepis określa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie można było ustalić od kiedy niepełnosprawność matki wnioskodawcy istniała. Skarżąca obecnie (wnioskiem z [...] sierpnia 2021r.) wprawdzie zwróciła się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale co istotne - na inny okres świadczeniowy. Skarżąca wywodzi uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej okoliczności faktycznej, co we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. (sprawowanie opieki nad bratem). Podnosiła skarżąca, że nie można mówić o tożsamości przedmiotowej w sprawie, skoro obecny wiosek dotyczy innego okresu świadczeniowego. Takie też stanowisko wyraził WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2018r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 947/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela. Zdaniem Sądu przy ocenie tożsamości ww stanu faktycznego sprawy należy mieć na uwadze stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalić stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). Tak stało się w kontrolowanej sprawie. Organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe z rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 13). Podstawą wydanych w sprawie postanowień są ustalenia pozyskane na podstawie tegoż wywiadu. Zadaniem organu administracji przed wszczęciem postępowania jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności jego wszczęcia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2021 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2021 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, a naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. było oczywiste i przełożyło się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.