VII SA/Wa 2557/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi S P na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz S P kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") oraz art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania S. P. (dalej: "skarżąca") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW PGW WP", organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., znak [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. (dalej: "G. w P.", "Przedsiębiorstwo") dla nieruchomości [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że S. P., w dniu 25 listopada 2020 r. (data wpływu do organu) wystąpiła do Dyrektora RZGW we W. PGW WP o "rozstrzygnięcie w drodze decyzji zawarcia umowy na dostawę wody przez G. w P.", "poprzez dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie". Wyjaśniła, że wystąpiła do G. w P. z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody, informując, że G. dostarcza wodę, ale przedsiębiorstwo nie chce zawrzeć umowy w tym zakresie. Pismami z 10 grudnia 2020 r., znak [...], organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej i przedłożenia dowodu wpłaty we wskazanym terminie. W tym samym dniu wezwał również G. w P. do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz przesłania dokumentów mających związek ze sprawą, w tym obowiązującego regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy P. Skarżąca, pismem z 18 grudnia 2020 r. wykonała wezwanie organu składając potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej. Następnie, pismem z 28 grudnia 2020 r., podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Przedsiębiorstwo (w odpowiedzi na wezwanie), pismem z 30 grudnia 2020 r. wyjaśniło, że w wyniku eksploatacji złóż przez K. kopalnię [...] od lat 50-tych XX doszło do naruszenia stosunków wodnych powodując powstanie szkody górniczej tj. zaniku wody w studniach. Wyjaśniło także, że w jego ocenie szkoda górnicza została trwale naprawiona. Odnosząc się do kwestii odmowy zawarcia umowy podało, że mieszkańcy wsi S. od 2013 r., odmawiają zawarcia umowy na dostawę wody w formie pisemnej, a jednocześnie mają zawarte pisemne umowy na odbiór ścieków. Według stanowiska przedsiębiorstwa umowa na dostawę wody może być zawarta w sposób dorozumiany, natomiast w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości nieodpłatnego dostarczania wody, a zwolnienie opłat części odbiorców, tj. mieszkańców jednej miejscowości, doprowadziłoby do sytuacji, w której koszty ich obsługi ponosiliby pozostali odbiorcy usług. Pismem z 20 stycznia 2021 r., organ I instancji zawiadomił strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność dokładnego jej wyjaśnienia. Skarżąca kolejnym pismem z 27 stycznia 2021 r., podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Następnie organ I instancji, pismem z 15 marca 2021 r., zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność dokładnego jej wyjaśnienia. Skarżąca, pismami z 26 kwietnia 2021 r. oraz 5 maja 2021 r., odniosła się do dokumentów złożonych przez przedsiębiorstwo i podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Organ I instancji, pismami z 11 maja 2021 r. (po raz kolejny) przesunął termin załatwienia sprawy oraz wezwał G. do wyjaśnienia, czy odmowa zawarcia umowy na dostawę wody oznacza definitywną odmowę zawarcia umowy, czy też brak zgody przedsiębiorstwa na zawarcie umowy na postulowanych przez stronę warunkach. Pismem z 18 maja 2021 r., przedsiębiorstwo odpowiedziało na powyższe zawiadomienie składając wyjaśnienia. Organ I instancji, pismem z 26 maja 2021 r., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca, pismem z 10 czerwca 2021 r., odniosła się do dokumentów złożonych przez przedsiębiorstwo i podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Ostatecznie, Dyrektor RZGW we W. PGW WP decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a jedynie nie zgodziło się na jej zawarci na warunkach zaproponowanych przez odbiorcę, tj. na nieodpłatne dostarczanie wody. Dodał, że decyzja (do wydania której jest uprawniony), może jedynie nakazać zawarcie umowy, ale nie może określać jej warunków, które to powinny zostać wynegocjowane przez strony lub przez właściwy sąd. Skarżąca, pismem z 9 lipca 2021 r. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji, zaskarżając je w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 27e ust. 1 pkt. 1 u.z.z.w., polegające na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy na dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, gdy wystąpi o to zainteresowany konsument. Wniosła o zmianę w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jej wnioskiem. Organ odwoławczy (utrzymując w mocy decyzję organu I instancji) podkreślił, że z dokumentacji bezspornie wynika, że odbiorcy usług dostarczania wody w miejscowości S., w stosunku do których w przeszłości orzeczono obowiązek dostawy wody w ramach rekompensaty szkód górniczych, są odbiorcami usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę realizowanych przez G. sp. z o.o. w P. Spór dotyczy jedynie kwestii odpłatności usług. Mieszkańcy wsi S. (w tym skarżąca) stoją na stanowisku, że do chwili obecnej oraz w przyszłości przysługuje im nieodpłatne korzystanie z usług przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Organ I instancji słusznie wskazał, że przedmiotem postępowania w trybie art. 27e u.z.z.w., jest wyłącznie nakazanie przedsiębiorstwu zawarcia umowy, a nie określanie jej szczegółowych warunków, w tym określanie ceny lub jej braku, które to powinny zostać ustalone indywidualnie pomiędzy stronami umowy. W ocenie Prezesa PGW WP, pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody, przedmiotowe umowy zostały zawarte w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane. Dopuszczalność zawierania takich umów per facta concludentia aprobowana jest powszechnie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów. W niniejszej sprawie, poprzez czynności dorozumiane należy rozumieć ze strony przedsiębiorstwa dostarczanie wody do odbiorców usług, zaś w przypadku mieszkańców - odbiór wody dostarczonej przez przedsiębiorstwo. Z dokumentów wynika, że szkoda górnicza została naprawiona, poprzez wybudowanie we wsi S. wodociągu do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy wsi. Woda do chwili obecnej dostarczana jest do mieszkańców wsi S. przez przedsiębiorstwo, zaś na podstawie odczytów wodomierzy G. wystawia faktury VAT za pobraną wodę. W 2013 r., mieszkańcy wsi S. bezskutecznie wzywani byli przez G. sp. z o.o. w P. do zawarcia umów na dostawę wody. Stosownie do art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, Okręgowa Komisja ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. wydała w 1973 r. orzeczenie, na mocy którego Zakłady Górnicze [...] zostały zobowiązane do naprawy powstałej szkody górniczej, poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi S. w wodę dla celów pitno-gospodarczych. Zgodnie powyższym przepisem, naprawa szkody górniczej polegała na budowie studni lub innych urządzeń zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w wodę. Zatem urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę jest bez wątpienia podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, co z kolei wskazuje na fakt, że rozwiązanie to stanowi trwałe i całościowe usunięcie szkody górniczej w świetle powołanego przepisu. Powołując się na orzecznictwa sądowe Prezes dodał, że wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje jednak obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę. Mając na uwadze, że w 1982 roku ZG [...] w Iwinach oddały do eksploatacji sieć wodociągową we wsi S. i pomimo naprawienia szkody, zgodnie z art. 64 dekretu z 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, K. S.A. nadal dostarczał nieodpłatnie wodę dla wsi S., to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania, że dostawy wody dla mieszkańców S. powinny być prowadzone nieodpłatnie. Jedynie od dobrej woli K. zależało nieodpłatne dostarczanie wody już po naprawieniu szkód górniczych. W wyniku podpisanego [...] grudnia 2012 r., porozumienia z Gminą P. o zaprzestaniu dostarczania wody, na gminę nie mógł zatem przejść obowiązek dalszego bezpłatnego jej dostarczania dla mieszkańców wsi S., co potwierdziło rozstrzygniecie WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 222/17. Organ odwoławczy uznał, że przedsiębiorstwo zawarło umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany. Brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przedsiębiorstwo odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej. Zatem zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I instancji. Podkreślił, że zgodnie z podstawie art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, natomiast okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postępowania w trybie art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w., może być wyłącznie rozstrzygnięcie sporu w sprawach dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W przedmiotowej sprawie żądanie strony dotyczyło jednak zobowiązania przedsiębiorstwa do ustalenia warunków umowy, poprzez określenie nieodpłatnego dostarczania wody przez przedsiębiorstwo. W ocenie organu odwoławczego, powyższe żądanie wykracza poza kompetencje wynikające z przepisu art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. Organ I instancji prawidłowo uznał, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a brak zgody przedsiębiorstwa na nieodpłatne dostarczanie wody nie może świadczyć o braku woli lub chęci przedsiębiorstwa do zawarcia umowy w formie pisemnej, zaś przedmiot sprawy nie podlega rozpoznaniu z przyczyn przedmiotowych. W konsekwencji, Prezes PGW WP decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 2. S. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] września 2021 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 27e ust. 1 pkt.1 u.z.z.w., polegające na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy o dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę gdy wystąpi o to zainteresowany konsument. Skarżąca wniosła o zmianę w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jej wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zwróciła się do G. w P. z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody (zaopatrzenie w wodę), albowiem od 2013 r. G. w P. nie zawarło ze skarżącą takiej umowy, pomimo tego, że skarżąca o to wnosi. Pomimo braku zawarcia umowy, G. przez cały czas dostarcza wodę do skarżącej, pomimo tego, że nie ma pomiędzy stronami umowy w tym zakresie. Skarżąca uważa, że taki stan nie odpowiada prawu i wnosi o dokonanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ regulacyjny. Podała, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 735/18 oraz II SA/Wr 724/18 wskazał, że mieszkańcy S. są zwolnieni z opłat za dostarczaną wodę, a odpowiedzialnym podmiotem - od którego G. w P. - powinno dochodzić należności jest podmiot odpowiedzialny za szkody górnicze. W ocenie skarżącej, organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca nie domaga się zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych, ale domaga się zawarcia umowy na dostawę wody, gdyż obecnie takiej umowy nie posiada, a samo przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia zawarcia takiej umowy i nie uwzględnia przy tym zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, w tym ww. wyroku WSA we Wrocławiu. Dodatkowo przywołany przepis art. 27e ust.1 pkt 1 u.z.z.w., wyraźnie stanowi, że organ rozstrzyga merytorycznie (w drodze decyzji administracyjnej) kwestie związane z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, a rozstrzygnięcie o umorzeniu jest wydaniem decyzji nie merytorycznej. Skarżąca ponownie podkreśliła, że występuje od 2012 r., o zawarcie takiej umowy, a dostawca wody konsekwentnie odmawia zawarcia takiej umowy. Skoro zaś powstał spór w tym zakresie to (zgodnie z przywołanym przepisem) organ I instancji, regulujący kwestię dostaw wody powinien w tej sprawie decyzję wydać. 3. W odpowiedzi na skargę, Prezes PGW WP podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota spawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których umorzono postępowanie administracyjne w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...]. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w zasadzie jedynie kwestii odpłatności usług. Zdaniem organów, w niniejszej sprawie przedsiębiorstwo wodociągowe zawarło umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany i nie ma podstaw do twierdzenia, aby przedsiębiorstwo to odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej. Zatem postępowanie niniejsze jest bezprzedmiotowe i zachodziły przesłanki do jego umorzenia. Brak zgody przedsiębiorstwa na nieodpłatne dostarczanie wody nie może świadczyć o braku woli lub chęci przedsiębiorstwa do zawarcia umowy w formie pisemnej. Zatem przedmiot sprawy nie podlega rozpoznaniu przez organ regulacyjny z przyczyn przedmiotowych. Skarżąca z kolei domagała się zawarcia umowy na dostawę wody od wielu lat i obecnie takiej umowy nie posiada. Twierdzi, że przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia zawarcia takiej umowy. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącej a nie organom, chociaż nie wszystkie zarzuty i uzasadnienie skargi są zasadne. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na podstawowe przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawowym aktem prawnym w niniejszej sprawie jest u.z.z.w. Ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (art. 1 u.z.z.w.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 u.z.z.w.). Władztwo organów gminy i obowiązki z tym związane obejmują wszystkich mieszkańców gminy jako członków tej wspólnoty samorządowej i całe terytorium należące do danej gminy. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że niektórzy mieszkańcy gminy, czy też grupy mieszkańców zaopatrują się w wodę z własnych studni, czy też ujęć wody, nienależących formalnie do gminy, czy też przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, którym gmina powierzyła na swym terenie wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1107/18). Art. 27e u.z.z.w. wskazuje na zasady rozstrzygania spraw spornych przez organ regulacyjny (którym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – por. art. 27a ust. 1 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 27e u.z.z.w.: "1. W sprawach spornych dotyczących: 1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. 2. Rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. 3. Na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu." Wskazać również należy, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.). Ustawodawca określił zatem jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 139/19). Zawarte we wskazanym przepisie sformułowanie "odbywa się" nie pozostawia żadnej dowolności w interpretowaniu tego zwrotu. Inaczej mówiąc zasady "dostarczanie wody" muszą zostać określone w "pisemnej umowie o zaopatrzeniu w wodę". Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 705/21). Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 683/21). Z kolei podstawą umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 556/21). 3. W niniejszej sprawie wskazać należy na następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - skarżąca wystąpiła do właściwego organu o "rozstrzygnięcie w drodze decyzji zawarcia umowy na dostawę wody przez G. w P." "poprzez dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie"; wyjaśniła, że wystąpiła do G. w P. z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody, informując iż G. dostarcza wodę, ale przedsiębiorstwo nie chce zawrzeć umowy w tym zakresie; - w wyniku eksploatacji złóż przez K. kopalnię [...] od lat 50-tych XX doszło do naruszenia stosunków wodnych powodując powstanie szkody górniczej tj. zaniku wody w studniach; szkoda górnicza została trwale naprawiona (orzeczenie zobowiązujące do naprawy powstałej szkody górniczej poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi S. w wodę dla celów pitno-gospodarczych wydane zostało w 1973 r. przez Okręgową Komisję ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej we W. na podstawie art. 64 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze); - mieszkańcy wsi S. od 2013 r. odmawiają zawarcia umowy na dostawę wody w formie pisemnej, a jednocześnie mają zawarte pisemne umowy na odbiór ścieków; - zdaniem organów, umowa na dostawę wody może być zawarta w sposób dorozumiany i nie ma możliwości nieodpłatnego dostarczania wody, - organy obu instancji orzekły zatem o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...], wskazując, że przedsiębiorstwo nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a jedynie nie zgodziło się na jej zawarci na warunkach zaproponowanych przez odbiorcę, tj. na nieodpłatne dostarczanie wody. 4. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem, gdyż organy bezzasadnie umorzyły postępowanie niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Ocena taka wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze – z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że "dostarczanie wody" odbywa się na podstawie "pisemnej" umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis ten nie wymaga żadnej innej wykładni poza wykładnią literalną. Zatem zasady "dostarczanie wody" muszą zostać określone w "pisemnej umowie o zaopatrzeniu w wodę". Twierdzenie organów, że w niniejszej sprawie: "pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody należy przyjąć, że przedmiotowe umowy zostały zawarte w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane" – jest bezzasadne i niezgodne z jednoznacznym brzmieniem regulacji wynikającym z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Składanie oświadczeń woli w sposób dorozumiany jest oczywiście powszechnie akceptowane i dopuszczalne na gruncie art. 60 k.c. Wola osoby skierowana na wywołanie zamierzonego skutku prawnego związanego z dokonywaną czynnością prawną może być więc uzewnętrzniona w dowolnej formie, byleby dostatecznie zrozumiałej dla adresata. Może to nastąpić poprzez bezpośredni przejaw woli wyrażony słowem lub pismem, ale także w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Czynność prawna jest dokonana przez fakty konkludentne, jeżeli - oceniane in concreto - wyrażają one niewątpliwą treść oświadczenia woli. Dla przypisania określonemu zachowaniu znaczenia dorozumianego oświadczenia woli konieczne jest więc, by w danych okolicznościach nie było wątpliwości co do treści tego oświadczenia, a zachowanie stron nie mogło być uzasadnione innymi motywami niż dążenie do wywołania określonych skutków prawnych. Dokonane przez strony czynności faktyczne skutkują więc zawarciem umowy wówczas, gdy ich zachowanie ujawni się w sposób dostateczny i obejmie wszystkie istotne postanowienia umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII ACa 996/17). W ocenie Sądu, nie można jednak zawrzeć umowy per facta concludentia w sytuacji, gdy przepis prawa nakazuje zawarcie umowy w formie pisemnej. Dodatkowo z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynikają szczególne postanowienia, które powinna zawierać taka umowa (tj. dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; praw i obowiązków stron umowy; warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia). Trudno przyjąć, że wskazane wyżej postanowienia mogłyby zostać przyjęte w sposób dorozumiany. Po drugie – wskazać należy, że "odbiorcą usług" jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 u.z.z.w.); w ocenie Sądu zatem już z samej definicji "odbiorcy usług" wynika, że: a) dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków jest "usługą", b) jednocześnie w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. posłużono się pojęciem "zakupu wody", co sugeruje, iż umowa o zaopatrzenie w wodę jest umową sprzedaży; na taki charakter tej umowy wskazuje obecne brzmienie art. 555 k.c., zgodnie z którym przepisy o sprzedaży stosuje się odpowiednio m.in. do sprzedaży wody (por. wyrok SN z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I CSK 193/17); c) "usługa" ta świadczona jest "na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym" (obligatoryjny pisemny charakter umowy). Po trzecie – skoro w art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. jest zawarte sformułowanie "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji" to zasadnie twierdzi skarżąca, iż organ w tym zakresie "rozstrzyga merytorycznie" - w drodze decyzji administracyjnej wszelkie kwestie związane z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny i nie rozstrzyga o istocie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 246/17). Decyzja taka jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/18). Oczywiście, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Po czwarte – organ regulacyjny na podstawie art. 27e u.z.z.w. ma więc prawem przewidziany obowiązek wydania decyzji merytorycznej (a nie formalnej). Nie oznacza to jednak – tak jak twierdzi skarżąca – obowiązku wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej (tj. na zasadzie nieodpłatnego dostarczania wody). Sąd w pełni podziela twierdzenie zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 724/18), że: "(...) źródłem ewentualnego żądania dostarczania nieodpłatnie wody do miejscowości S. jest wystąpienie szkód górniczych i w takim przypadku stroną zobowiązaną do usunięcia szkody będzie przedsiębiorstwo górnicze, a nie wodno-kanalizacyjne". Pamiętać również należy, że od decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w. służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 i 1578) o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego (por. art. 27f u.z.z.w.). Po piąte – zasadnie twierdzi organ, że wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje jednak obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę (por. wyrok SN z 4 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 56/94). Urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę, o jakim mowa w art. 64 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (Dz. U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 ze zm.), jest między innymi podłączenie danej nieruchomości do sieci wodociągowej. Jeśli podłączenie takie zostało już wykonane, poszkodowanemu nie przysługuje roszczenie w związku z ponoszeniem opłaty za wodę (por. wyrok NSA z 5 września 1991 r., sygn. akt SA/Ka 566/91). 5. Podsumowując, w ocenie Sądu organy bezzasadnie umorzyły w zaskarżonych decyzjach postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...], naruszając przy tym zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym, organy ponownie rozpatrując sprawę powinny mieć na uwadze następujące okoliczności: a) na podstawie art. 27e u.z.z.w. należy wydać decyzje merytoryczną a nie formalną (decyzję o umorzeniu postępowania); b) umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług odbywa się na podstawie pisemnej umowy (art. 6 ust. 1 u.z.z.w.) i nie ma możliwości zawarcia takiej umowy w sposób dorozumiany (per facta concludentia); c) umowa o zaopatrzenie w wodę powinna zawierać w szczególności postanowienia wskazane w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.; d) umowa taka dotyczy relacji pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a konkretnym odbiorcą usług; e) ewentualne kwestie związane z odpłatnością, refundacją, czy zwrotem części kosztów konkretnych odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stanowią element cywilnoprawnych relacji pomiędzy konkretnymi mieszkańcami S. a następcą prawnym przedsiębiorstwa górniczego, odpowiedzialnego za szkody górnicze; f) zwolnienie opłat części odbiorców danej usług, tj. mieszkańców jednej miejscowości, doprowadziłoby do sytuacji, w której koszty ich obsługi ponosiliby pozostali odbiorcy usług. 6. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 300 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.