II SA/Gl 1664/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. M.M. (zwany dalej "stroną" lub "skarżącym") zwrócił się do Wójta Gminy M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W.M. Do wniosku załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r., z którego wynika, że matka strony jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, jednak nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził co prawda, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki w rozumieniu art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jednak niepełnosprawność matki strony nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, ani w trakcie nauki. Poza tym strona ma ustalone prawo do renty i pobiera ją z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wniosła odwołanie. W odwołaniu zaakcentowano, że po przebytym leczeniu szpitalnym oraz pobycie na oddziale rehabilitacyjnym matka strony wróciła do domu w stanie, który powoduje konieczność całodobowej opieki. Matka strony jest m.in. pampersowana oraz wymaga pielęgnacji przeciwodleżynowej. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną swojej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę prawną decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do renty. W związku z tym Kolegium uznało, że posiadanie przez stronę prawa do renty stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji strona nie sprawowała opieki nad matka, gdyż ta przebywała w szpitalu z związku z przebytym udarem. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotę tego świadczenia a rentą uzyskiwaną przez stronę. Zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie różnicy wysokości renty i świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości tych świadczeń uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej tę różnicę. Ponadto zarzucono naruszenie art. 2, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, skutkując pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy zabezpieczeniu egzystencji. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto zasądzenia od organu odwoławczego na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował podkreślaną w orzecznictwie sądów administracyjnych potrzebę uzupełnienia wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Jednocześnie wskazał na występujące w orzecznictwie NSA stanowisko, według którego osobie posiadającej uprawnienia do emerytury lub renty należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy a pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Decyzje te zostały bowiem wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżący posiada prawo do renty. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się przede wszystkim do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Zgodnie z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego powyżej przepisu, przyjęły, że ponieważ skarżący ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Problem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowiska w tym zakresie nie były jednolite, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych. Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Takie też stanowisko przyjęły organy, wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczinie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne. Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18 , w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury (renty), podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Do takiego stanowiska nawiązuje pełnomocnik skarżącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą nie podziela jednak przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego-rentowego (netto). Podkreślono, że takie rozwiązanie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa bowiem kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że spowodowałoby to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury (renty). Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury lub renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury lub renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury lub odpowiednio renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury lub renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury lub renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury lub renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Zaakcentować należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały go o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. W konsekwencji skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przysługujące skarżącemu prawo do renty nie było jednak jedyną przyczyną, z powodu której Kolegium uznało za zasadną odmowę przyznania wnioskowego świadczenia. Kolegium wskazało bowiem, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie sprawował opieki nad matką, bowiem przebywała ona w szpitalu w związku z przebytym udarem. Jednak zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność ta nie powinna była stanowić przeszkody do wydania przez Kolegium korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie zmiany stanu faktycznego w powyższym zakresie. Wydając decyzję organ odwoławczy powinien był bowiem uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez ten organ. W konsekwencji nawet jeżeli na etapie postępowania przed organem I instancji omawiana tutaj przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia istniała, a na etapie postępowania odwoławczego przeszkoda ta już odpadła, to należało zaistniałą w tym zakresie zmianę stanu faktycznego uwzględnić. Co najwyżej okoliczność ta mogłaby wpłynąć na ustalenie daty początkowej przyznawanego świadczenia, o ile strona dostarczyłaby decyzję ZUS o zawieszeniu prawa do renty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż wystąpił o to organ, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ będzie przy tym związany zarówno tymi wskazaniami, jak i przedstawioną przez Sąd oceną prawną. Organ I instancji zaktualizuje najpierw ustalenia dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką. Przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia nie może przy tym stanowić data powstania jej niepełnosprawności. W przypadku zaś ustalenia, że z powodu sprawowania tej opieki skarżący nadal nie podejmuje zatrudnienia i tym samym spełnione są przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś jedyną przeszkodą do jego przyznania jest prawo do renty, to wówczas organ dołoży starań, aby skarżącego zapewnić w przystępny dla niego sposób o tym, że po zawieszeniu prawa do renty niezwłocznie wydana zostanie decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym działania organu powinny zostać zorganizowane w taki sposób, aby skarżący nawet przez najkrótszy czas nie został pozbawiony świadczeń, o czym skarżącego należy również w przystępny dla niego sposób zapewnić. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).