II OSK 818/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 948/20 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 5 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D. wsi M. G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 948/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy M. D. z dnia 5 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D. wsi M. G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym przeznaczenie terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, w sytuacji, gdy powyższe regulacje prawne nie dają podstaw do łączenia w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dwóch typów zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi Wojewody M. przez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj.: § 6 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, § 6 ust. 6 ww. uchwały oraz załącznika Nr 2 do ww. uchwały (w całości), ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy M. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę, w której żądano stwierdzania nieważności zaskarżonej Uchwały w części ustalającej dla terenu oznaczonego symbolem MN/RM przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Nietrafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wywiódł prawidłowo, iż wymienione przepisy nie dają podstaw do twierdzenia o niedopuszczalności określenia przeznaczenia mieszanego, które umożliwia realizację na tym samym terenie zabudowy o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Niewątpliwie wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania – oznacza konieczność sprecyzowania sposobu przyszłego zagospodarowania i wykorzystania konkretnego terenu przez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Niewątpliwie przytoczony przepis aktu wykonawczego miał kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, co jednak nie zostało dostrzeżone w skardze kasacyjnej. W szczególności należy podkreślić, że wykładnia przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej nie mogła być dokonana bez uwzględnienia regulacji zawartej w § 9 ust. 4 wym. Rozporządzenia. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. OSK 2490/12, "Gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 2488/12: "Zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę oparł się na ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów wskazanego wyżej Rozporządzenia - odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego - prowadzi do wniosku, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 1649/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2209/19). Analiza wyroków w poszczególnych sprawach potwierdza, że dopuszczalność wyznaczenia w planie terenu o różnym przeznaczeniu uzależniona jest od różnorodnych uwarunkowań faktycznych występujących na danym obszarze. Dlatego nie można było zgodzić się z Wojewodą, który w sposób kategoryczny i uogólniony sformułował pogląd o konieczności rozdzielenia liniami rozgraniczającymi terenu zabudowy zagrodowej od terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy przedstawiła w sposób rzetelny i wyczerpujący okoliczności, które determinowały wyznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zagrodowej (MN/RM). Mianowicie wyjaśniono, że na obszarze Gminy M. D., tak jak na wszystkich terenach górskich M. południowej, zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Zaznaczono, że zabudowa jednorodzinna i zagrodowa na terenie Gminy M. D. nie jest ze sobą sprzeczna i nie wyklucza się wzajemnie, wręcz przeciwnie - są one ze sobą ściśle powiązane, co jest uwarunkowane historycznie. W takiej sytuacji Rada Gminy trafnie podniosła, że wskazane przez organ nadzoru rozwiązanie byłoby sztuczne, a niedopuszczenie zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdzie takie formy występują wraz z zabudową jednorodzinną, mogłoby stwarzać konflikty społeczne i utrudnienia dla mieszkańców żyjących w tak wykształconej historycznie zabudowie. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że działki gruntowe objęte terenem MN/RM nawiązują do funkcji terenów sąsiednich, o przeznaczeniu rolnym. Ponadto Rada Gminy wskazała, że zmiana przeznaczenia działek nr ... i ... jest kontynuacją przeznaczenia występującego w planie miejscowym z 2004 r. ( stanowi przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 2.2. MN/RM). Odnosząc się do podstawy prawnej przyjętych ustaleń w planie miejscowym, Rada Gminy trafnie podniosła, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze nie zawierają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, w tym ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, konkretnie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podobnie jak zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Akceptując stanowisko Rady Gminy w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na potrzebę uwzględnienia specyfiki istniejącej zabudowy na konkretnym terenie, która rzutowała na rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skardze przez organ nadzoru. Oceny zawartej w zaskarżonym wyroku nie mogła podważyć argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej, która nie odnosi się w sposób adekwatny do uwarunkowań rozpoznawanej sprawy. Zauważyć również należy, że przywołane przez organ nadzoru judykaty, dotyczące różnorodnych stanów faktycznych nie uprawniają do formułowania generalnej tezy o niedopuszczalności łączenia ze sobą w ramach jednego terenu zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej. Warto w tym miejscu wskazać za wyrokiem NSA z 23 lutego 2012 r. II OSK 2551/11, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. Należy również pamiętać, że organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać nie tylko regulację ustaw, ale też normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. W tym kontekście istotne były podane przez Radę Gminy okoliczności niniejszej sprawy, potwierdzające potrzebę dostosowania ustaleń uchwalonego planu do występującego na danym terenie charakteru zabudowy i uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się na danym obszarze. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 6