II SA/Rz 478/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 grudnia 2019 r. nr XVII/246/19 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych I. stwierdza nieważność: § 2 ust. 1, § 8 ust. 4 w części obejmującej słowa: "w ramach środków opisanych w § 2 niniejszej uchwały", § 9 ust. 3 w części obejmującej słowa: "w ramach środków opisanych w § 2 ust. 1", § 12 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. II. w pozostałej części skargę oddala. II SA/Rz 478/20 UZASADNIENIE W dniu 2 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych podjęła uchwałę nr XVII/246/19 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięcia sportowe. Zgodnie z § 3 uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokość okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób zawodników za osiągnięte wyniki sportowe określa Regulamin stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) – dalej: "u.s.g." oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1133). Powyższa uchwałą została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XVIII/253/19. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 grudnia 2019 r. nr XVII/246/19 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Wojewoda podniósł, że: 1. organ w § 1 ust. 1 Regulaminu organ określił, że stypendium sportowe oraz nagrody mają na celu wspieranie rozwoju zawodników szczególnie uzdolnionych w zakresie sportu. Tym samym Rada nie w pełni zrealizowała delegację wynikającą z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, gdyż w uchwale nie uwzględniła znaczenia danego sportu dla gminy. 2. określenie w § 1 ust. 2 Regulaminu, że stypendia sportowe mogą być przyznawane osobom fizycznym stanowiło nieuprawnione zawężenie kręgu podmiotowego potencjalnych beneficjentów, gdyż z ustawy o sporcie wynika, że uprawnionymi do nagród i wyróżnień są osoby fizyczne osiągające wynik sportowe oraz trenerzy. 3. zapis § 2 ust. 2 i 3 regulaminu, przewidujące dokonywanie oceny wniosków przez komisję powołaną przez Burmistrza stanowią przekroczenie upoważniania ustawowego, gdyż obwiązujące regulacje nie upoważniają rady do stanowienia, w ramach udzielania stypendiów sportowych oraz nagród, o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym ich przyznawania. Zdaniem Wojewody, komisja jest wprawdzie powoływana przez Burmistrza, niemniej poprzez wprowadzenie samego obowiązku powołania takiej komisji z góry narzucono organowi wykonawczemu sposób, w jaki będzie wykonywał uchwałę. 4. w § 8 ust. 4 Regulaminu Rada uzależniła wysokość nagród od osiągniętych wyników sportowych i możliwości finansowych gminy, a w § 9 ust. 1 i 3 Regulaminu przyjęto, że wysokość stypendium wynosi od 10% do 50% minimalnego wynagrodzenia brutto. Z przepisu art. 31 ust 1 ustawy o sporcie wynika, że udzielona radzie gminy norma kompetencyjna nakazuje określenie wysokości stypendiów sportowych oraz nagród. Zapisy § 8 ust. 4 i § 9 ust. 1 i 3 Regulaminu takowych nie stanowią, gdyż nie są wystarczająco precyzyjne i wskazują bardzo szeroki zakres wymiary świadczeń. 5. Zapis § 12 ust. 2 i 4 Regulaminu określający zasady zwrotu stypendium wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż przepisy ustawy o sporcie nie przewidują możliwości wprowadzenia przez gminę procedur zwrotu lub przywrócenia świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych wniosła o ej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, zawarcie w uchwale zapisów o znaczeniu danego sportu dla gminy oraz o osiągniętych wynikach sportowych stanowiłoby przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Gdyby wolą ustawodawcy było określenie w uchwale dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego, to w sposób nie budzący wątpliwości zostałoby to wskazane w treści art. 31 ust. 3 tej ustawy. Niemniej w zaskarżonej uchwale uwzględniono znacznie danego sportu dla Gminy, czego dowodem jest treść § 7 ust. 1 Regulaminu. Zdaniem organu, w spornej uchwale nie dokonano zawężenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczeń. Skoro w art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie przewidziano, ze stypendia lub nagrody dla trenerów mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego, to brak jest podstaw prawnych, aby uprawnienie tego rodzaju zostało uznane za obowiązek gminy. Wskazując jako podstawę prawną jedyne art. 31 ust. 1 i 3 ustawy Rada wyraźnie zaznaczyła, ze jej intencją było jedynie przyznawanie nagród i stypendiów sportowcom. W § 8 Regulaminu przyjęto jednakże, ze w szczególnie uzasadnionych przypadkach nagroda za wybitne osiągnięcia z zakresu sportu może być przyznana również trenerowi. Rada podniosła, że upoważnienie do utworzenia komisji stypendialnej wywodzi nie z art. 31 ust. 1 lecz art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, posługującym się nieostrym pojęciem "trybu" przyznawania stypendiów sportowych. Tym bardziej, że uprawnienie do powołania komisji w § 2 ust. 2 Regulaminu przyznano wyłącznie Burmistrzowi. W przypadku uznania za zasadny zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w tym zakresie organ podniósł, że uchybienie tego rodzaju nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody, ustawa o sporcie nie nakłada na radę gminy obowiązku określenia wysokości stypendium sportowego poprzez wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej oraz sposobu ustalania wysokości stypendium. Obowiązkiem organu jest jedynie wskazanie wysokości stypendiów sportowych oraz nagród, przy czym organowi pozostawiono możliwość wyboru sposobu określenia tej wysokości. Organ podniósł, ze przepisy § 12 ust. 2 i 4 Regulaminu nie określają zasad i trybu zwrotu stypendium sportowego. We wskazanych regulacjach zawarto jedynie informację, że stypendium wypłacone w oparciu o nieprawdziwe dane podlega zwrotowi, zaś niedokonanie zwrotu stypendium w terminie spowoduje powstanie obowiązku zapłaty odsetek ustawowych. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem zarówno zasad, jak i nie określa trybu zwrotu świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie kontrola sądowa została zainicjowana przez Wojewodę Podkarpackiego, który wniósł skargę w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym, po upływie terminu do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego. Prawną możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziano w ustawie z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133). Otóż art. 31 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się jednolite stanowisko, iż na podstawie wyżej przytoczonej regulacji ustawy o sporcie, rada gminy nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób, które są członkami klubów sportowych. Jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są: znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2016 r., sygn. III SA/Gd 303/16, CBOSA). W tym względzie podkreśla się także, że dyscyplina sportu ważna dla gminy może być uprawiana przez osoby fizyczne osiągające we współzawodnictwie określone wyniki zarówno w ramach klubu sportowego działającego na terenie gminy, jak również poza klubem działającym na terenie gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1382/16, CBOSA). W tym kontekście zarzut skargi dotyczący zawężenia w § 1 ust. 2 Regulaminu kręgu beneficjentów stypendiów sportowych i nagród jest niezasadny. Wymieniony przepis pozostaje w zgodzie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, który przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość ustanawiania i finansowania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych. Zakres podmiotowy tego przepisu obejmuje zatem zarówno zawodników, jak i trenerów. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., II SA/Lu 579/11 przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z 2010 r. o sporcie nie zawiera pojęcia "zawodnik", a wskazując na podmioty uprawnione posługuje się pojęciem "osoby fizycznej". Są to wprawdzie dwa różne pojęcia, jednakże z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczą one tych samych podmiotów, to jest osób fizycznych osiągających wysokie wyniki sportowe. Jeśli chodzi o uwzględnienie znaczenia danego sportu dla gminy, Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 31 ust. 3 ustawy z 2010 r. o sporcie, prowadzi do wniosku, że gmina winna wskazać istotne dla niej dyscypliny, lecz ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin, gdyż określając ten obowiązek poprzestał jedynie na ogólnym i nieostrym sformułowaniu (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2011 r., III SA/Gl 162/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Bd 1455/16). W innym wyroku (z dnia 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 375/19) WSA w Łodzi stwierdził, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Z tego też względu podzielić należy prezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, że gdyby wolą ustawodawcy było zobowiązanie rady gminy do wyszczególnienia konkretnych dyscyplin sportowych czy rodzajów sportów mających znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego, to taki właśnie zapis zamieściłby w przepisie będącym delegacją ustawową. Nie są też sprzeczne z prawem przepisy § 2 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. Wbrew stanowisku Wojewody w delegacji ustawowej pozostawiono woli prawodawcy miejscowego "szczegółowe zasady" oraz "tryb przyznawania i pozbawiania" stypendiów, nagród i wyróżnień. W tych kwestiach niewątpliwie mieści się zarówno powołanie przez Burmistrza komisji oraz ustalenie jej składu, jak również przekazanie do jej oceny złożonych wniosków o przyznanie stypendiów. Komisja ta, zgodnie z zapisami Regulaminu, stanowi ciało doradcze, zajmujące się oceną wniosku pod kątem formalnym, a jej powołanie nie stanowi nieuprawnionej "ingerencji w organizację pracy Burmistrza oraz urzędu gminy" – jak wskazuje Wojewoda, lecz mieści się w ustaleniu zasad i trybu przyznawania stypendiów, które ustawodawca powszechny pozostawił do dyspozycji rady gminy. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia prawa poprzez ustalenie przez organ gminy wysokości miesięcznego stypendium w wysokości od 10% do 50% minimalnego wynagrodzenia (brutto) obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium (§ 9 ust. 1 Regulaminu). Należy zgodzić się z poglądem, że ustalenie wysokości nie musi oznaczać podania konkretnej kwoty, jak również, że wysokość może być ustalona w określonych ramach ("od ... do"). W delegacji ustawowej ustawodawca pozostawił tę kwestię uznania organu gminy, który mając możliwość przyznawania różnych rodzajów stypendiów może kształtować tez ich wysokość. Na podstawie § 9 ust. 1 Regulaminu można precyzyjnie ustalić wysokość stypendium, dlatego też przepis ten wypełnia dyspozycję z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie i nie wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie. Podobny pogląd wyraził w tym względzie WSA w Gliwicach w powoływanym już wyroku z dnia 18 kwietnia 2011 r., III SA/Gl 162/11, wskazując, że delegacja ustawowa nakazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określenie w uchwale rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, ale nie wskazuje konkretnie na jeden właściwy sposób sprecyzowania tej wysokości. Zgodnie zaś z zasada racjonalnego pracodawcy, wyłącznie do gminy należy uprawnienie do przyjęcia formy tegoż wskazania, gdyż nie zostało ono wyraźnie wyartykułowane. Sąd uwzględnił natomiast skargę Wojewody, stwierdzając nieważność § 2 ust. 1 i § 12 ust. 2 i ust. 4 oraz § 8 ust. 4 i § 9 ust. 3 w określonym w sentencji wyroku zakresie. § 2 ust. 1 załącznika do uchwały wskazuje źródła finansowania stypendiów i nagród, stanowiąc, że pochodzą one ze środków Gminy Ustrzyki Dolne. W ocenie Sądu wszelkie zapisy dotyczące tej kwestii w akcie prawa miejscowego wykraczają poza delegację zawartą w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, a ponadto powtarzają regulację zawartą w ustawie – art. 31 ust. 1. Przepis ten stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanowić i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Źródło finansowania stypendiów i nagród jest zatem jasno określone w ustawie. Z tego względu naruszają również prawo te zapisy Regulaminu, które odwołują się do środków finansowych określonych w § 2 ust. 1 Regulaminu – są to § 8 ust. 4 i § 9 ust. 3. Jeśli chodzi o ustalenie w zaskarżonej uchwale zasad zwrotu i naliczania odsetek ustawowych z tytułu niedokonania zwrotu stypendium – Sąd uznaje za słuszne stanowisko Wojewody, że uregulowania tego dotyczące, a zawarte w § 12 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową, a tym samym naruszają prawo. O ile dopuszczalne jest na gruncie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustanowienie zasad czy przesłanek pozbawienia stypendium, czy też jego wstrzymania, to z przepisu tego nie da się wyprowadzić uprawnienia do regulowania dodatkowych kwestii jak tryb czy warunki zwrotu stypendium (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2017 r., II SA/Bk 526/17). Z wszystkich tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając w pkt I w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., w pkt II – na podstawie art. 151 P.p.s.a.