I SA/Wa 2312/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. D. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia w stopniu znacznym córką L. S., niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wyżej wymieniona pobiera emeryturę z ZUS. W związku ze sprawowaną opieką, wnioskiem z 10 sierpnia 2020 r. wystąpiła ona o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2020 r. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Wójta Gminy [...], wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci przysługiwania D. S. prawa do emerytury. Oznacza to, że w obecnej sytuacji brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję Kolegium D. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit.c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia ją uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości. Podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Na poparcie swojego stanowiska przywołała prezentujące analogiczny pogląd orzecznictwo sądów administracyjnym, w tym m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia I OSK 2392/19. W związku z czym wnosiła uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" lub u.ś. r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. Poza sporem jest to, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Skarżąca oczekuje przy tym dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc iż ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia, wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. W tym zakresie podzielić należy jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że oba wskazane przepisy są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą od wieków w systemie prawa zasadą: clara non sunt interpretanda. Tym samym skoro analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości, to nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Trafnie zatem zwróciło uwagę SKO w [...], że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Wójt Gminy [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, były tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawna w stopniu znacznym córką. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tej sytuacji nie można zarzucić organom działania sprzecznego z prawem. Należy bowiem zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą utraconego dochodu dla osoby rezygnującej z pracy lub jej nie podejmującej z uwagi na konieczność sprawowania wskazanej opieki. Z tego tytułu właściwy organ odprowadza za taką osobę składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i okres ten zaliczany jest takiej osobie do lat pracy i wpływa na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że regulacja ta skierowana jest do osób będących jeszcze w okresie aktywności zawodowej. Z kolei w przypadku osób posiadających prawo do emerytury osoby te są już po okresie aktywności zawodowej, a wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego zależna jest od liczby lat pracy oraz wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia. Tym samym w przypadku tych osób nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną córką, nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Nadto, w ocenie Sądu, nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, a decydują się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Potwierdza to okoliczność, że w dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba również mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążę regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, iż osoba pobierająca emeryturę lub rentę (bez względu na tytuł jej uzyskania) a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18 oraz wyroki z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2422/17, z 11 stycznia 2018 r. sygn.. akt I OSK 2498/17, z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3268/15, wszystkie przywołane orzeczenia publik. w CBOSA ). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający podziela pierwszy ze wskazanych wyżej poglądów. Ocena ta nie oznacza, że sąd nie dostrzega trudnej sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi najbliższymi, mierzącymi się na co dzień z licznymi trudnościami z tego wynikającymi. Osoby te powinny otrzymywać ze strony instytucji publicznych samorządowych i przynależnych do administracji rządowej szerokie wsparcie. Kognicja sądu jest jednak ograniczona, ponieważ rolą sądu administracyjnego, jest kontrola działań administracji publicznej, a zatem kontrola tego, czy organy tej administracji w sposób prawidłowy interpretują stosowane przepisy i czy w prawidłowy sposób podejmują rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może jednak tworzyć prawa ani kreować norm prawnych, które stoją w jaskrawej sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi i powodują, że sąd administracyjny staje się podmiotem kreującym prawo, a nie organem państwa kontrolującym jego stosowanie ( tak Stanisław Nitecki w glosie do wyroku z dnia 8 stycznia 2392/19 publik. LEX). Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.