II OSK 682/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 726/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., IV SA/Wa 726/20, w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej Szef Urzędu) z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r., zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie udzielenia J. P. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemiec, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. W ocenie WSA skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne na tym etapie postępowania. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie przeprowadził wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W opinii Sądu, organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium RP na jego wniosek. Zdaniem Sądu, podana przez organ odwoławczy podstawa prawna decyzji sugeruje, że decyzja odmowna jest rezultatem niespełnienia przez cudzoziemca wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez niego celem pobytu (w przypadku zezwolenia na pracę w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – j.t. Dz.U.2017.2206 ze zm.; dalej u.o.c.). Szef Urzędu w uzasadnieniu decyzji przyznał, że nie analizował i nie oceniał spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemca we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy – wobec uznania, że i tak istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy ocenił, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceny takiej dokonał po ustaleniu, że deklarowany przez cudzoziemca cel wjazdu (turystyka) do strefy Schengen na terytorium Polski i tym samym, który stanowił podstawę uzyskania przez cudzoziemca wizy był inny, aniżeli ujawniony przy okazji wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast okoliczności sprawy, w tym praktycznie równoległe uzyskanie informacji starosty wskazują, że cudzoziemiec miał od początku zamiar realizować inny niż deklarowany przy wjeździe cel pobytu w strefie Schengen i tym celem było podjęcie pracy w Polsce. Jak stanowi art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Sąd wskazał, że wydanie wizy, a więc pozwolenia na wjazd na terytorium danego państwa obwarowane jest określonymi wymogami, w tym organom państwa musi być znany cel pobytu cudzoziemca, a konsekwencją podania nieprawdy może być odmowa wydania wizy, jej cofnięcie, a także zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Jednak wskazane konsekwencje są wynikiem działań podejmowanych przez właściwe organy w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, niemających związku z postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W szczególności jeżeli okaże się, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż deklarowany przez niego dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Wziąwszy pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też za przedwczesne Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał zbadać organowi przesłanki z art. 114 ust. 1 u.o.c. i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę przez pryzmat zarzuconej skarżącemu próby obejścia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. polegające na błędnym uznaniu, że Szef Urzędu wobec obowiązku zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., po ustaleniu, że strona dokonała dowolnej i niezasadnej z punktu widzenia normy art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zmiany celu pobytu na terytorium "państwa członkowskich Schengen" z deklarowanego pierwotnie podczas procedury wizowej turystycznego na czasowy w celu podjęcia pracy, ujawniony po przybyciu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkowało ustaleniem niewykazania przez stronę okoliczności uzasadniających pobyt na terytorium RP powyżej 3 miesięcy, miał nadal obowiązek zbadania materiału dowodowego sprawy w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymienionych w art. 114 ust. 1 u.o.c., podczas gdy wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 przesądza obligatoryjnie udzielenie odmowy zezwolenia na pobyt czasowy w wyżej opisanych okolicznościach. Powyższe błędne założenie wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 przez WSA skutkowało kolejnym naruszeniem przepisów jak w pkt II; II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne, który to pogląd uzasadnił wydanie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powołany w powiązaniu z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., a więc z przepisem prawa materialnego, został podany błędnie, gdyż do podważania podstawy prawnej rozstrzygnięcia za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) służy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Pomimo tego uchybienia jest możliwa merytoryczna ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. przez jego błędną wykładnię nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por. np. wyroki NSA z 25.02.2020, II OSK 4050/19 i II OSK 4050/19; z 29.10.2020r., II OSK 116/20; z 15.12.2020r., II OSK 2086/20; z 19.02.2021r., II OSK 2422/20; z 15.06.2021r., II OSK 66/21; z 16.06.2021r., II OSK 3030/20; z 21.09.2021r., II OSK 205/21; z 22.09.2021r. II OSK 370/21). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, iż organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne (wyrok NSA z 21.09.2021r., II OSK 205/21). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.