II OSK 989/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 474/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od A. C. na rzecz A. M. T. kwotę 507 (pięćset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 474/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej także jako: "WSA", w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził koszty postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. A. T. i B. T. wystąpili do Burmistrza Ścinawy, dalej także jako: "Burmistrz", ze skargami na uciążliwą działalność prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości (działki nr A/1 i nr B) przez A. C. w zakresie transportu samochodowego. Zawiadomieniem z dnia 26 maja 2016 r., Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także jako: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", tj. postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i dwukrotnym wydaniu decyzji, które w postępowaniu odwoławczym zostały z przyczyn procesowych uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Burmistrz Ścinawy, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) umorzył postępowanie, stwierdzając brak podstaw do wydania nakazu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, dalej także jako: "SKO", decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. ([...]) utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. WSA we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi A. T. i B. T., wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 281/18, uchylił opisane wyżej decyzje organów obu instancji. Wskazał, odnotowując błędne stanowisko organów w tym zakresie, że przepis art 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę (czyli przypadków tzw. samowoli urbanistycznej). Oznacza to, że zmiana zagospodarowania terenu może również w ogóle nie być połączona z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych, ponieważ zmiana funkcji terenu może przykładowo polegać na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska lub bazy transportowej. Zdaniem WSA, poza wyrażeniem błędnego przekonania o istotności dla odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenia dotyczącego braku wzniesienia obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, orzekające w sprawie organy zupełnie pominęły prawą kwalifikację zmiany zagospodarowania terenu polegającą, w ocenie skarżących, na prowadzeniu na terenie nieruchomości w Zaborowie nr [...] działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu usług transportowych i konserwacji pojazdów autobusowych oraz związanej z tym uciążliwości transportu samochodowego. Taka ocena powinna zostać dokona wyłącznie na podstawie treści uchwały Nr XLIII/274/2005 Rady Miejskiej w Ścinawie z 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ścinawa. Organy powinny rozstrzygnąć, czy charakter prowadzonej działalności, jej skala, pozwala na stwierdzenie, że pozostaje ona w zgodzie z funkcją terenu przyjęta w planie. Wymagane jest zatem przedstawienie szczegółowych rozważań, partych stosowanymi dowodami, z których wynika pogląd, że prowadzona działalność, która nie polega tylko na parkowaniu pojazdów, ale ich również na ich eksportacji i bieżących naprawach, nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym terenu, tj. zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i czy też tej funkcji nie niweczy. Sąd stwierdził naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakazując organom uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez poczynienie ustaleń na okoliczność terminu rozpoczęcia, rodzaju, charakteru i rozmiaru prowadzonej działalności gospodarczej, w tym, czy stwarza ona zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Burmistrz, po uzupełnieniu materiału dowodowego, wydał decyzję umarzającą postępowanie, jednak została ona uchylona w postępowaniu odwoławczym i przekazana do ponownego rozpatrzenia celem wykonania wszystkich wskazań sformułowanych w wyroku Sądu dnia 12 lipca 2018 r. (II SA/Wr 281/18). Burmistrz, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. (nr [...]) ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Stwierdził, że przeprowadzone czynności dowodowe nie dały podstaw do uznania, że nastąpiła niedopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu. SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. T., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nakazało A. C. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr A/1 i nr B na cele zabudowy zagrodowej z dopuszczalnością usług uzupełniających o nieuciążliwym charakterze. SKO stwierdziło, że działki nr A/1 i nr B objęte są zakresem zastosowania uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 30 czerwca 2005 r. (Nr XLIII/274/2005) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ścinawa (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2005 r. Nr 156, poz. 3024) – dalej także jako: "MPZP", "Plan". Oznaczone są one symbolem RM-13 z funkcją podstawową zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; z dopuszczalnymi kierunkami przekształceń w kierunku adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. SKO zaznaczyło, że w ramach funkcji RM-13 dopuszczano jako uzupełniające usługi niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Zabroniono przy tym lokalizowania w granicach działek RM-13 obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych, stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. W ocenie SKO, jest bezsporne, że A. C. od 2010 r. na nieruchomościach znajdujących się na terenie RM-13 prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: Transport Drogowy C. A., a przeważająca działalność gospodarcza jest oznaczona kodem PKD 49.31.Z - Transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Działalność, którą prowadzi polega na przewozach dzieci do szkół w gminie Ścinawa, jak również na przewozach turystycznych (wycieczki szkolne, przewozy dzieci na tygodniowe zielone szkoły, przewozy emerytów na turnusy rehabilitacyjne i turnusy świąteczne). Nieruchomość w Zaborowie została zakupiona w celu wykorzystania jej w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Parkowane są tam pojazdy (busy i autobusy), wykonuje się tam również ich bieżącą konserwację i drobne naprawy (wymiana kół, żarówek, pasków klinowych). Nieruchomość w Zaborowie pełni również funkcję mieszkalną dla A. C. i kierowców, którzy muszą wyjechać wcześnie rano. Zdaniem SKO, skoro przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele zabudowy zagrodowej to brak jest podstaw do prowadzenia na niej wyłącznie działalności gospodarczej. Jakkolwiek MPZP umożliwia w tym przypadku realizację usług uzupełniających, to jednak w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza transport samochodów dostawczych do 3,5 tony i nie więcej niż dwa kursy w ciągu doby. Tymczasem przyjazdy autobusów (a więc pojazdów pow. 3,5 tony) i ich parkowanie (czy to jednego, czy też czterech lub też większej ilości), nie odpowiada przeznaczeniu uzupełniającemu. Co prawda nie można z całym przekonaniem stwierdzić, że A. C. codziennie w ciągu doby wykonuje z posesji w Zaborowie ponad dwa kursy autobusami, czy busami. Jednakże niewątpliwie z charakteru prowadzonej działalności (przewozy dzieci do szkół w gminie Ścinawa jak również na przewozy turystyczne, tj. wycieczki szkolne, przewozy dzieci na tygodniowe zielone szkoły, przewozy emerytów na turnusy rehabilitacyjne i turnusy świąteczne) i złożonych przez A. C. wyjaśnień co do rozmiarów świadczonych usług, wynika, iż są dni, że kursów tych jest więcej, niż dwa. Co równie ważne MPZP, ani w przeznaczeniu podstawowym, ani też w przeznaczeniu uzupełniającym, nie dopuszcza prowadzenia napraw taboru samochodowego wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym, zdaniem SKO, należało stwierdzić niezgodność opisanych usług transportowych z MPZP. Bez znaczenia są zapewnienia mieszkańców Zaborowa, że prowadzona przez A. C. działalność gospodarcza nie jest dla nich uciążliwa (wyjątkiem byli tu A. T. i B. T.). W skardze na powyższą decyzję SKO A. C., (dalej także jako: "skarżący") zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skutkujące sprzecznością poczynionych przez SKO ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie rodzaju, charakteru oraz intensyfikacji działalności skarżącego na działkach nr A/1 i nr B, a w konsekwencji w zakresie błędnych ustaleń dotyczących zmiany przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pozbawienie przeznaczenia podstawowego terenu jego dominującej funkcji. 2) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 cz. V ust. 4 pkt 3a MPZP, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwą oceną prawną, że skarżący prowadził działalność niezgodną z przeznaczeniem uzupełniającym zagospodarowania terenu dla działek nr A/1 i nr B, obręb Zaborów, symbol RM/1-13; 3) art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Burmistrza i nakazaniem skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr A/1 i nr B, obręb Zaborów, symbol RM/1-13, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny i właściwa ocena istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów prawa powinna skłonić SKO do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, a to czyniło bezprzedmiotowym zastosowanie zaskarżonych w niniejszym zarzucie przepisów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2020 r. uczestniczka - A. T. wniosła o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Skonstatował, że na dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał w sposób wiążący Sąd w wyroku z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 281/18. Uchylając poprzednie decyzje organów z przyczyn formalnych, Sąd zwrócił uwagę na możliwość wydania w oparciu o powołany przepis nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego jako działki nr A/1 i nr B w Zaborowie wyłącznie w przypadku stwierdzenia niezgodności aktualnego sposobu zagospodarowania z postanowieniami MPZP. Nakazał przy tym organom uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez poczynienie ustaleń na okoliczność terminu rozpoczęcia, rodzaju, charakteru i rozmiaru prowadzonej działalności gospodarczej, w tym czy stwarza ona zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. W ocenie WSA, określone wyżej wskazania dowodowe zostały przez organy wykonane. Materiał dowodowy wskazuje obecnie bezspornie, że od 2010 r. teren działek nr A/1 i nr B wykorzystywany jest dla potrzeb obsługi działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego w zakresie transportu drogowego. Na terenie tym znajduje się budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. Działalność polega na przewozach dzieci do szkół w gminie Ścinawa, jak również na przewozach turystycznych (wycieczki szkolne, przewozy dzieci na tygodniowe zielone szkoły, przewozy emerytów na turnusy rehabilitacyjne i turnusy świąteczne). Wykonywana jest przy wykorzystaniu 15 autobusów oraz busów. Teren stanowi bazę dla tych pojazdów, gdzie są parkowane i gdzie dokonuje się ich drobnych napraw czy niezbędnej konserwacji. Kontrole przeprowadzone przez organy ochrony środowiska nie stwierdziły uciążliwości dla środowiska, zaś co do uciążliwości dla mieszkańców to opinie w tym względzie są niewątpliwie podzielone. Zdaniem Sądu, kompletność materiału dowodowego umożliwiła przeprowadzenie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji SKO w części obejmującej oceny materialnoprawne. Należało więc rozstrzygnąć, czy tego rodzaju działalność zgodna jest z funkcją terenu określoną w MPZP. Sąd wskazał, że działki nr A/1 i nr B w części wykorzystywanej dla celów wyżej opisanej działalności znajdują się w obrębie terenu określonego w MPZP symbolem RM-13. Jak wynika z części V ust. 4 MPZP tego rodzaju przeznaczenie określone zostało jako: "przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". W ramach funkcji RM-13 dopuszczono przy tym kierunki przekształceń polegających na adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Dopuszczono także przeznaczenie uzupełniające w postaci: a) usług niewymagających wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, b) urządzeń towarzyszących, c) zieleni urządzonej. Zabroniono przy tym lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych, stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że na terenie RM-13 realizowana ma być zasadniczo funkcja zagrodowa ale może być również realizowana alternatywnie funkcja mieszkaniowa, o ile będzie ona wynikiem adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej (dopuszczony kierunek przekształcenia funkcji). Taka mieszkaniowa funkcja może być realizowana wraz z "usługami towarzyszącymi". Na terenie RM-13 dopuszczono także realizację działalności usługowej jako przeznaczenia uzupełniającego. Co istotne, "przeznaczenie uzupełniające terenu" zostało zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 6 MPZP. Oznacza ono działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. Według § 3 ust. 1 pkt 11 MPZP pod pojęciem "usług" należy rozumieć usługi: a) handlu detalicznego, b) gastronomii, c) rzemiosła nieprodukcyjnego związanego z konsumpcją indywidualną i naprawą sprzętu gospodarstwa domowego, z wykluczeniem usług naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych, d) obsługi działalności gospodarczej, e) pocztowe i łączności. Sąd stwierdził, że na terenie RM-13 dopuszczalna jest realizacja usług, w tym obsługa działalności gospodarczej. Może ona towarzyszyć zarówno funkcji zagrodowej jak i mieszkaniowej. MPZP w ramach części V ust. 4 uzależnia oczywiście dopuszczalność realizacji tego rodzaju działalności usługowej od spełnienia dodatkowych warunków. Po pierwsze, taka działalność nie może wymagać wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Po drugie, taka działalność nie może wiązać się z lokalizowaniem obiektów i urządzeń stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. MPZP nie definiuje pojęcia "transportu dostawczego". W takich warunkach należy zatem przyjąć potoczne rozumienie tego terminu. "Transport" to przewóz ludzi i ładunków różnymi środkami lokomocji (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, tom 4, s. 107). "Dostawczy" to związany z dostarczaniem czegoś, służący do dostaw towarów (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, tom 1 s. 675). Co do zagrożenia lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego to – w ocenie Sądu – przypadek taki nastąpi wyłącznie w sytuacji, gdy takie zagrożenie lub uciążliwość zostaną stwierdzone przez organy ochrony środowiska lub dana działalność będzie powszechnie kontestowana przez społeczność lokalną jako uciążliwa dla mieszkańców. Sąd nie podzielił stanowiska SKO stwierdzającego niezgodność prowadzonej przez skarżącego działalności z MPZP. Zdaniem SKO skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego, bowiem sam stwierdził, że nieruchomość nabył w celach prowadzenia działalności gospodarczej, tj. usług przewozu osób. Skoro zaś nie jest w tym przypadku realizowane przeznaczenie podstawowe, to wykluczyć należy także realizację funkcji uzupełniającej. Sąd nie zgodził się z tezą decyzji odwoławczej, jakoby działalność transportowa prowadzona przez skarżącego wymagała wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego (zob. cz. V ust. 4 pkt 3 lit.a MPZP). W przypadku działalności polegającej na przewozie osób nie można mówić o "transporcie dostawczym", a więc dostawie towarów. Z całą pewnością nie jest transportem dostawczym przyjazd autobusu na teren nieruchomości skarżącego i nie ma tu istotnego znaczenia, czy autobus taki zajeżdża częściej niż 2 razy w ciągu doby. Usługi prowadzone przez skarżącego nie wymagają transportu dostawczego (dostawy towaru), tak więc nie ma podstaw do stwierdzenia, że zachodzi tu przesłanka negatywna z cz. V ust. 4 pkt 3 lit.a MPZP. Jak wynika z cz. V ust. 4 pkt 4 MPZP, zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych, stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Materiał dowodowy zgromadzony przez Burmistrza nie wskazuje, by działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego stwarzała zagrożenie lub uciążliwości dla środowiska przyrodniczego. Z całą pewnością nie jest to działalność należąca do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zob. rozporządzenie Rady Ministrów 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Przeprowadzona na terenie nieruchomości skarżącego kontrola Inspekcji Ochrony Środowiska nie dała podstaw do wdrożenia jakichkolwiek postępowań w tym zakresie (zob. pismo z 26 czerwca 2019 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu Delegatura w Legnicy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. T. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2020 r., poz. 293 z późniejszymi zmianami) w związku z częścią V ust. 4 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie nr XLIII/274/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ścinawa (Dz. Urz. Województwa Doln. z dnia 18 sierpnia 2005 r., nr 156, poz. 3024) i uznanie, że skarżący A. C. prowadzi działalność gospodarczą zgodną z przeznaczeniem uzupełniającym zagospodarowania terenu dla działek nr A/1 i B obręb Zaborów, symbol RM/1-13; b) art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestniczki na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Z uwagi na przepis art. 153 P.p.s.a., wykładnia prawa, do której nawiązuje kasacja, nie powinna pozostawać w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 281/18. Przypomnieć najpierw trzeba, że wyrokiem tym uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdził WSA we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego wyroku, organ powinien ocenić zgodność zmiany zagospodarowania terenu z konkretnymi postanowieniami uchwały Nr XLIII/274/2005 Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ścinawa. WSA sformułował ocenę, według której, organy błędnie uznały, że przepis art. 59 ust. 3 nie znajduje zastosowania w razie braku wzniesienia obiektu budowlanego lub wykonania robót budowlanych. Zauważył, ze organy pominęły prawna kwalifikację zmiany zagospodarowania terenu polegającą, w ocenie skarżących, na prowadzeniu na terenie nieruchomości w Zaborowie 7 działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu usług transportowych i konserwacji pojazdów autobusowych oraz związanej z tym uciążliwości transportu samochodowego. WSA wskazał, ze taka ocena powinna zostać dokonana wyłącznie na podstawie treści uchwały Nr XLIII/274/2005 Rady Miejskiej w Ścinawie z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ścinawa. Dodał, że organy powinny rozstrzygnąć, czy charakter prowadzonej działalności, jej skala, pozwala na stwierdzenie, że pozostaje ona w zgodzie z funkcją terenu przyjęta w Planie. Nie narusza związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., wynikającego z omówionego wyroku WSA, przyjęcie, że zasadny jest podniesiony w kasacji wniesionej w niniejszej sprawie, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2020 r. poz. 293 ze zm.) w związku z częścią V ust. 4 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie nr XLIII/274/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ścinawa. Najpierw wskazać należy, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20; z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2345/18; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08). Następnie odnotować trzeba, że przeznaczenie podstawowe zostało określone w § 5. V. ust. 4 Planu. Dla terenu oznaczonego symbolem RM/1-13 określono przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Jako dopuszczalne kierunki przekształceń wskazano adaptacje istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją nie chodziło o adaptację budynków mieszkalnych i gospodarczych. Natomiast według § 5. V. ust. 4 pkt 3 określono Przeznaczenie uzupełniające: a) usługi niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Rozumienie tego ustalenia Planu rozpocząć trzeba od definicji "przeznaczenia uzupełniającego" zawartej w § 3 pkt 6 Planu. W myśl tego przepisu, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. Abstrahując od wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego, przeznaczeniem uzupełniającym na terenie oznaczonego symbolem RM/1-13 jest taka działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na tym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, która stanowi usługi niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Kluczowe znaczenie ma zatem pojęcie usług, które zostało także zdefiniowane w § 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W myśl § 3 pkt 11, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć usługi: a) handlu detalicznego, b) gastronomii, c) rzemiosła nieprodukcyjnego związanego z konsumpcją indywidualną i naprawą sprzętu gospodarstwa domowego, z wykluczeniem usług naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych, d) obsługi działalności gospodarczej, e) pocztowe i łączności. Z normy § 5.V.ust. 4 nie wynika zatem, że przeznaczeniem uzupełniającym są usługi przewozowe lub transportowe we wskazanym wymiarze, ale usługi (handlu, gastronomii, rzemiosła nieprodukcyjnego, obsługi działalności gospodarczej, pocztowe i łączności), których wykonywanie nie wymaga wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Takie rozumienie, sens i cel szczegółowej normy Planu odnoszącej się do Zabierzowa potwierdza ustalenie § 10 pkt 5 Planu, zawierające jedną z ogólnych "Zasad zagospodarowania wynikających z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego". Zgodnie z tym przepisem, zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Zauważając pewne różnice w zakresie zakazu z § 10 pkt 5 oraz dopuszczenia z § 5.V. ust. 4 pkt 3 Planu, stwierdzić należy, że regulacja polega na przeznaczeniu terenu na działalność, która nie wymaga, dla swego funkcjonowania obsługi transportowej w określonym (uciążliwym) wymiarze. Przeznaczenie terenu na parkowanie pojazdów (autobusów i busów), bieżącą konserwację i drobne naprawy tych pojazdów, przy pomocy których wykonywana jest działalność gospodarcza w postaci transportu drogowego pasażerskiego, nie oznacza przeznaczenia terenu na usługi w postaci obsługi działalności gospodarczej, o których mowa w § 3 pkt 11 lit. d Planu. Wykonywanie transportu drogowego stanowi zaś w badanym przypadku samo w sobie działalność gospodarczą. Obsługa działalności gospodarczej może polegać na prowadzeniu biura rachunkowego, poradnictwa biznesowego, doradztwa podatkowego, prawnego. Przepisu § 3 pkt 11 lit. d Planu nie można więc rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne są na terenie usługi w postaci działalności gospodarczej niemieszczącej się w katalogu określonym w § 3 pkt 11 lit. a, b, c i e Planu miejscowego, gdyż na mocy § 3 pkt 11 lit. d dopuszczalna jest obsługa wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej. Nie można mylić obsługi działalności gospodarczej w jej wykonywaniem. Wreszcie, w okolicznościach niniejszej sprawy, odczytanie analizowanej normy § 3 pkt 11 lit. d Planu nie może pomijać, w ramach wykładni systemowej, unormowania § 3 pkt 11 lit. c Planu, w którym wykluczono, z pojęcia rzemiosła nieprodukcyjnego, usługi naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych. Kontrola sądowa zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do stanu faktycznego w niniejszej sprawie powinna zatem nastąpić z uwzględnieniem powyższego rozumienia szczegółowej normy Planu odnoszącej się do terenu RM-13 w Zabierzowie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od A. C. na rzecz A. M. T. kwotę 507 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.