I OSK 894/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 240/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (Kolegium) z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2019 r. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał art.3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa"). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że skarżąca 4 marca 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżąca jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, którą zaliczono do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od 22 września 2009 r., zaś sama niepełnosprawność powstała w 2001 r., czyli po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Skarżąca 18 listopada 2019 r. oświadczyła, że nie zamierza rezygnować z zasiłku dla opiekuna, co było powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miał przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji jednoczesnego pobierania na tę samą osobę niepełnosprawną zasiłku dla opiekuna. Wedle brzmienia tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Niemniej jednak, jak dalej wywodziło Kolegium, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17, z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18). Jak ustalono, skarżąca jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednocześnie w piśmie z dnia 18 listopada 2019 r. skarżąca jednoznacznie oświadczyła, że nie zamierza rezygnować z zasiłku dla opiekuna. Organ odwoławczy wywodził następnie, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy dotyczy sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń tj. np. do zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego na etapie ubiegania się o wskazane świadczenie. Wtedy można dokonać wyboru, składając wniosek albo o świadczenie pielęgnacyjne albo o inne świadczenie wymienianie w tym przepisie. Natomiast po przyznaniu prawa np. do zasiłku dla opiekuna, można - stosownie do powołanych wyżej orzeczeń - wybrać inne świadczenie np. świadczenie pielęgnacyjne, jednocześnie rezygnując z prawa do niego. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres - przyznająca zasiłek dla opiekuna oraz przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka oznaczałaby, że jedna z tych decyzji została dotknięta sankcją nieważności. Skoro zatem skarżąca - odpowiednio poinformowana przez organy rozpatrujące jej sprawę (m.in. treść uzasadnienia poprzedniej decyzji kasacyjnej SKO z dnia 29 maja 2019 r., SKO 4316/102/19, wydanej w tej samej sprawie) jednoznacznie odmówiła rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na etapie rozpatrywania jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to nie jest - ze względów wyżej wskazanych - możliwe przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze zarzucono decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z 2 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wyjaśnił, że w sprawie podstawowe znaczenia miało, czy organy prawidłowo przyjęły zaistnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy na kanwie ustalonego stanu faktycznego sprawy i jego oceny oraz czy dokonały niewadliwej wykładni i stosowania w sprawie art. 27 ust. 5 ustawy. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, tymczasem skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobierała i nadal pobiera na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką. Sąd wskazał, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W judykaturze akcentuje się, że jakkolwiek niedopuszczalne jest jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, to wymieniony przepis nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza bowiem zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego. W orzecznictwie wobec tego podkreśla się na tle redakcji przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, że dla zagwarantowania wyboru nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Jak słusznie wyartykułował to NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 – trafnie cytowanym w skardze - wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W przypadku zrzeczenia się przez stronę prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne strona w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałaby także pozbawiona środków utrzymania, nie mając gwarancji co do uzyskania nowego świadczenia. Dla zachowania wymogu wskazanego w art. 27 ust. 5 do rozważenia zatem pozostaje przez organ możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych lub np. art. 32 ustawy. Jak wywodzi się bowiem w judykaturze, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Sąd wyjaśnił również, że na kanwie lektury akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie ulegało wątpliwości, że skarżąca dokonała wyboru, bowiem już we wniosku z 28 lutego 2019 r. o ustalenie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, złożonym w jej imieniu i na jej rzecz przez pełnomocnika (radczynię prawną), uprawnionego do składania oświadczeń woli o materialnoprawnym charakterze jak wynika z treści dokumentu udzielonego pełnomocnictwa, wyraźnie pełnomocnik podała (zarówno w treści tytułu swego wniosku oraz na jego 1 stronie – nad danymi ujętymi w formie tabelarycznej), że w przypadku przyznania jej klientce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy z 8 listopada 2018 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Tym samym jasno strona skarżąca wyraziła swoją wolę i zamiar rezygnacji z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Zamiar strony skarżącej jest jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń skoro pierwotnie wnioskowała o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Bezsprzecznie już w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona skarżąca dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 ustawy. Sąd uznał późniejsze działania organu pierwszej instancji za zbędne, a przez to wadliwe. Działania te to wzywanie przez organ pierwszej instancji pismem z 20 sierpnia 2019 r. najpierw pełnomocnika skarżącej do złożenia przez skarżącą kolejnego oświadczenia o zamiarze zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego (na które to wezwanie zresztą pełnomocnik odpowiedziała w piśmie, które wpłynęło do organu 19 września 2019 r., składając oświadczenie, że wnioskodawczyni zamierza zrezygnować z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego) oraz o kolejne wezwanie z 29 października 2019 r. wzywające skarżącą w terminie 14 dni do złożenia oświadczenia, czy rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, na które odpowiedziała już samodzielnie skarżąca, osobiście pismem z 18 listopada 2019 r. podając, że w związku z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów z 29 października 2019 r. oświadcza, że nie rezygnuje z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna. Powielanie tych samych czynności procesowych przez organ poprzez żądanie składania powtórnych oświadczeń woli na tę samą okoliczność, i to w sytuacji kiedy jednoznacznie zostało już ono przez stronę postępowania wyrażone, naruszało w ocenie Sądu zasady zaufania do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.), wprowadzając chaos i niepewność swej sytuacji prawnej u strony. Bezsprzecznie jeśli już organ powziąłby wątpliwość co do rzeczywistego zamiaru strony skarżącej powinien był chociaż dopytać, czy oznacza to odwołanie oświadczeń woli złożonych w imieniu skarżącej przez jej profesjonalnego pełnomocnika. Jednakże przeczy temu fakt złożenia odwołania oraz skargi, w których to środkach zaskarżenia nie kwestionuje się faktu, że do kumulacji świadczeń dochodzić nie może, a wolą skarżącej jest zamiana dotychczas pobieranego na korzystniejsze w zakresie wysokości przysługującego wsparcia finansowego. W omawianej materii zatem nie zachodziły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyny wskazanej w decyzji. Organ miał możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i to już od momentu złożenia przez nią wniosku o przyznanie świadczenia z jednoczesnym wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wprawdzie zamiana zasiłków ewentualnie niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń oraz wypłacenie stronie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 oraz w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19). Sąd podkreślił również, że aczkolwiek przyjął się pogląd, że stosowanie przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych dokonuje się ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc), to jednak zasada ta doznaje pewnych wyjątków, to znaczy dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16). Od powyższego wyroku Kolegium wniosło skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając : 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - przepisu art. 27 ust 5 ustawy poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art 17 ust 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz w konsekwencji na: - uznaniu, że stosując przepis art. 27 ust. 5 ustawy, należy przyjąć, iż gwarantuje on strome wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane; - przepisu art 17 ust 5 pkt 1 lit b) ustawy oraz art. 27 ust 5 ustawy, poprzez błędną interpretację tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do zasiłku dla opiekuna. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : a. przepisu art. 155 k.p.a. poprzez błędną interpretację, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku dla opiekuna może nastąpić także w przypadku braku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane, b. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez błędną interpretacją, że w warunkach ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji wprowadzono "chaos i niepewność swej sytuacji prawnej u strony", c. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy oraz z art. 8 § 1, art. 9 i art. 155 k.p.a. gdyż skarga jako nieuzasadniona powinna być oddalona z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku wskazywane w art. 145 § 1 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że skarżąca wyraziła wolę rezygnacji z przyznane jej świadczenia dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Wola ta wyrażona została w ocenie Sądu pierwszej instancji już we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia co doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy nie ma funkcji ochronnej czy gwarancyjnej lecz przeciwnie – zapobiega łączeniu uprawnień. Przedstawiono również wykładnię art. 155 k.p.a. i podkreślono, że organ administracji publicznej nie może uchylić lub zmienić decyzji ostatecznej bez zgody strony, przytaczając w tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny. Wskazano również, że w ich świetle nie stanowi wymaganej zgody strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. oświadczenie wyrażające warunkową zgodę. Odnosząc się do tego poglądu przyznać należy rację Kolegium, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody strony. Zaznaczyć jednak należy, że postępowanie o którym mowa w art. 155 k.p.a. może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na podstawie wniosku strony. W razie wszczęcia postępowania z urzędu, organ może w toku postępowania zwrócić się do strony o wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie zwrócić należy jednak uwagę na uregulowania szczególne dotyczące decyzji wydawanych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 32 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jest prawnie oczywiste, że art. 32 ustawy jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ustawy, organ może zastosować tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zasiłek dla opiekuna przyznawany jest na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1297), której art. 10 ust. 1 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z art. 32 ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 25 listopada 2021 r. I OSK 1004/20). Zwrócić należy uwagę w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 155 k.p.a., zalecił jedynie rozważenie możliwości zastosowania tego przepisu, ewentualnie możliwości uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w trybie art. 32 ustawy. W konsekwencji, zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 155 k.p.a. poprzez błędną interpretację, że możliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej pomimo braku zgody strony nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Art. 155 k.p.a. przywołany został w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jednocześnie jednak zwrócono uwagę na możliwość uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na podstawie art. 32 ustawy, co sąd kasacyjny w pełni aprobuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd dotyczący dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. oprócz przywołanych przez Sąd pierwszej instancji wyroki z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; 28 października 2021 r. I OSK 729/21, 25 listopada 2021 r. I OSK 1004/20 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 989/13: " Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji wyrażenia już na etapie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego woli rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego brak było podstaw do kolejnego kierowania do skarżącej pytań, czy wyraża zgodę na uchylenie decyzji. W świetle powyższych argumentów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej, to jest art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy uznać należało za niezasadne. Przepisy ustawy zawierają bowiem regulacje umożliwiające wyeliminowanie negatywnej przesłanki w postaci przyznanego prawa do zasiłku dla opiekuna bez konieczności wymagania od strony zrezygnowania z tego prawa jeszcze przed przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (a co za tym idzie uznaniem że spełnione są pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia). Podsumowując uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co obligowało sąd kasacyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.