I SA/Wa 2707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. i W. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 22 września 2021 r. nr 738/2021 Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu zażalenia E. i W. N. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 10 maja 2021 r., nr WZO.6821.17.1.2021.MK, dotyczące odmowy wszczęcia postępowania z wniosku E. i W. N. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 515 m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym Wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r., doprecyzowanym pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r., E. i W. N. wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem lub wykupieniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 515 m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dokonanego w trybie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. nr 30 z 1991 r. poz. 127 ze zm.), zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 15 grudnia 1993 r., sygn. GG-8415m69/93, powstała, m. in., projektowana działka nr [...] o powierzchni 515 m2 - przeznaczona pod drogę osiedlową. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, iż podział ww. nieruchomości był zgodny z planem realizacyjnym zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], zatwierdzonym decyzją Urzędu Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 1993 r. nr UANB-8381-A/113/93. Wskazaną wyżej decyzję podziałową otrzymała firma [...] Sp. z o. o. - ówczesny właściciel nieruchomości będącej przedmiotem podziału. We wniosku z dnia 15 marca 2021 r. E. i W. N. wskazali również, że działka nr [...] faktycznie stanowi drogę publiczną - północną część ul. [...], o takich samych parametrach technicznych, jak cała ulica [...]. Ponadto wskazali że na podstawie uchwały nr 355/XXVIT/96 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 1996 r., nazwę ulicy "[...]" nadano ulicy biegnącej od ul. [...] w kierunku z zachodu na wschód, następnie ulicy wewnętrznej z północy na południe i w kierunku wschodnim od ul. [...]; - uchwalą nr 827/XXXVI1/2005 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych lokalnych do kategorii dróg gminnych, m.in. ulica [...] została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Starosta [...] postanowieniem z 10 maja 2021 r., sygn. WZO.6821.17.1.2021.MK, na podstawie art. 61 a Kpa, w związku z art. 115 ugn, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 515 m2, będącej własnością E. i W. N., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], z przeznaczeniem pod drogę publiczną gminną - część ulicy [...] w [...]. E. i W. N., pismem z maja 2021 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]: 18.05.2021 r.), wnieśli zażalenie na przedmiotowe postanowienie Starosty [...] zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8 Kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 122a ugn. i, w związku z tym, zwrócili się do Wojewody Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie ich wniosku z 03.2021 r. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki po zbadaniu dopuszczalności zażalenia wskazał, że każdy wniosek o wszczęcie postępowania wpływający do organu, powinien zostać załatwiony w sposób formalny. Może to nastąpić albo przez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji je kończącej albo - w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego wszczęcia - wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, które podlega kontroli instancyjnej. Zgodnie z przepisami prawa oraz ugruntowanym orzecznictwem, obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa, w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kpa. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020r., Sygn. akt TI SAB/Gd 9/20). W art. 61 a § 1 Kpa ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2020r., Sygn. akt II SAB/Bk 122/19). Odnosząc się do pierwszej przesłanki - art. 28 Kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020r., Sygn. akt II OSK 953/20, wyznaczając przesłankę przyznania jednostce statusu strony, art. 28 nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga współstosowania z normą materialnego prawa, która stanowiła podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy. Z załączonego do akt sprawy wydruku z księgi wieczystej nr [...] z dnia 18.03.2021 r. wynika, że właścicielami działki nr [...] z obrębu [...] są W. i E. N. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przeszkoda podmiotowa do wszczęcia postępowania, a zatem Starosta [...] oparł odmowę jego wszczęcia na przeszkodzie przedmiotowej. Wojewoda podniósł, że przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania ), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie /komentarz do art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego, autor: Alicja Plucińska-Filipowicz, stan prawny na dzień 11.04.2011 r., System Informacji prawnej LEX/. Po odwołaniu się do orzecznictwa Wojewoda podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Z treści uzasadnienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wynika, że organ prowadzący sprawę wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było niewypełnienie znamion art. 115 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ugn "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny". Wojewoda wskazał, że Starosta [...], powołując się na brzmienie art. 115 ugn stwierdził, że wniosek złożony przez p. N. został wniesiony przez podmiot nieuprawniony i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania, bowiem nikt, poza podmiotami wskazanymi w tym przepisie, nie jest uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Wojewody analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji pozwala jednoznacznie stwierdzić, że Starosta [...], mając na względzie brzmienie art. 115 ugn, zasadnie zastosował art. 61 a kpa, odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku osób fizycznych – E. i W. N., ze względu na zaistnienie przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. W opinii Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji badając negatywne przesłanki wszczęcia postępowania związane z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania słusznie ustalił, że w przedmiotowej sprawie wyżej zacytowane przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. N. i W. N. (skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tj. art, 7-11 zasad ogólnych kpa w tym w szczególności art. 8 kpa 2. oraz art. 61a kpa Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości obu postanowień w sprawie przedmiotowej, w tym postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i na podstawie art. 145a ppsa zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia niezwłocznie skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 515 m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiących ich własność wskazując, że działka nr [...] faktycznie stanowi drogę publiczną - północną część ul. [...], o takich samych parametrach technicznych, jak cała ulica [...]. Ponadto wskazali że na podstawie uchwały nr 355/XXVIT/96 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 1996 r., nazwę ulicy "[...]" nadano ulicy biegnącej od ul. [...] w kierunku z zachodu na wschód, następnie ulicy wewnętrznej z północy na południe i w kierunku wschodnim od ul. [...]; Wskazali także, że uchwałą nr 827/XXXVI1/2005 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych lokalnych do kategorii dróg gminnych, m.in. ulica [...] została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Sąd zwraca uwagę, że postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane zostało przepisami rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pt. "Wywłaszczanie nieruchomości". Zgodnie z art. 112 ust. 1 ugn przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości, stosownie do art. 112 ust. 2 ugn, polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 115 ust. 1 ugn wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Inne niż gmina, powiat i województwo podmioty prawa mogą jedynie "inicjować" organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że prawo złożenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jego prawem autonomicznym. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości wystąpiły osoby fizyczne (właściciele przedmiotowej nieruchomości) nie wymienione w treści powołanego art. 115 ust 1 ugn a zatem organy zasadnie uznały, że w sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Sąd zwraca uwagę, że ograniczenia podmiotowe w zakresie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu oraz na wniosek jednostek samorządowych należy wiązać z regulacją wskazującą na wyłącznych beneficjentów wywłaszczenia, do których w świetle art. 113 ust. 1 ugn należy Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że podmioty niewymienione w art. 115 ust. 1 ugn, w tym osoby fizyczne, nie mają uprawnienia, do tego, aby poprzez złożenie wniosku w rozumieniu art. 61 § 1 kpa skutecznie żądać od starosty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Także fakt przeznaczenia pozostałej części ulicy [...] pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] zgodnie z decyzją podziałową przeznaczona była pod drogę osiedlową). W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie jest konsekwencją wydania decyzji administracyjnej, nie zaś skutkiem obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 120/95, LEX, por. także wyrok WSA w Rzeszowie z 7 kwietnia 2020 r.II SA/Rz 122/20) Analiza akt prowadzi zatem do przekonania, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, które doprowadziło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa, a w efekcie dokonanej subsumcji - wydania zgodnej z prawem decyzji. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 kpa). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.