VII SA/Wa 195/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: (...)z (...) grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z (...) lutego 2021 r. znak: (...)w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Wójt Gminy (...) pismem z (...) stycznia 2021 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr (...), obręb: (...), gmina (...). Do wniosku załączono projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami graficznymi w skali 1:1000 oraz analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się na wniosek J. S. 2.2. Postanowieniem z (...) lutego 2021 r. znak: (...) RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr geod. (...), obręb (...), gmina (...). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), art. 106 § 5 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, ze zm.; dalej: u.o.p.), oraz uchwałę nr (...)Sejmiku Województwa (...) z dnia (...) listopada 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (Dz. Urz. Woj. (...) . poz. 139, ze zm.; dalej: uchwała). 2.2.1. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wymagane było dokonanie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ teren planowanej inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...). Organ podniósł, że planowana zabudowa na działce nr (...), obręb (...) będzie realizowana w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb (...). Zdaniem RDOŚ, przedłożony projekt decyzji nie może zostać uzgodniony, gdyż ustala warunki zabudowy w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie mieści się w zakresie wyjątków od ww. zakazu, wynikających z przepisów u.o.p. ani uchwały. 2.3. Pismem z (...) lutego 2021 r. J. S. (dalej: skarżący) wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym stwierdził, że działka nr (...), obręb (...) w ewidencji gruntów nie jest wykazana jako "(...)" i mieści się w większym konturze oznaczonym jako "(...)". 2.4. Zaskarżonym postanowieniem znak: (...) z (...) grudnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. 2.4.1. GDOŚ stwierdził, że występujący w pasie 100 m od planowanej inwestycji zbiornik wodny, ma charakter antropogeniczny, dlatego też, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. W ocenie organu odwoławczego, użyty w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. "a" u.o.p. zwrot "naturalnych zbiorników wodnych" oznacza, że nie jest możliwe wprowadzenie zakazu w odniesieniu do zbiorników sztucznych. GDOŚ dodał, że w pasie szerokości 100 m od działki inwestycyjnej znajduje się rów, przez który zgodnie z definicją zawartą w art. 16 ust. 1 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm.) rozumie się sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1.5 m przy ujściu. Zatem zdaniem tego organu, rów również nie jest ciekiem naturalnym. 2.4.2. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie konieczna była analiza zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi zakazami zawartymi w § 5 ust. 1 uchwały. Wskazano przy tym na § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzający zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. GDOŚ podniósł, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji stanowi Ls – las i PSV – pastwiska trwałe. Jak podano w uzasadnieniu postanowienia, z map dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że działka (nr (...), obręb: (...), gmina (...)) jak i jej otoczenie "stanowi mozaikę terenów zadrzewionych i gruntów wykorzystywanych rolniczo". Powyższe potwierdza przekazany przez organ I instancji, protokół z wizji terenowej z 8 czerwca 2021 r. a także dołączone do niego 4 kolorowe fotografie. Zgodnie z ww. dokumentacją, w południowej części analizowanego terenu stwierdzono występowanie drzew takich gatunków jak: grusza, klon, dąb oraz obecność łąk kośnych w jej otoczeniu. W ocenie GDOŚ, występujące zatem zadrzewienia są zadrzewieniami śródpolnymi, znajdującymi się wśród pól. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p., przez "zadrzewienia" rozumie się pojedyncze drzewa albo skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, ze zm.) lub plantacją, wraz z terenem, na którym wstępują i pozostałymi składankami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewieniami w rozumieniu ww. definicji ustawowej jest zarówno pojedyncze drzewo, krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska, przy czym nie ma znaczenia czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r, sygn. akt IV SA/Wa 213/11). Warto zaznaczyć, że u.o.p., nie określa pojęcia zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwość – jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w ww. przepisie znajdujące się wśród pól, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. GDOŚ stwierdził zatem, że planowana inwestycja narusza zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. 2.4.3. Organ odwoławczy przenalizował możliwość zastosowania odstępstwa zawartego w samym zakazie tj.: "jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy .utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych", jednak nie znalazł przesłanek do ich zastosowania, co wynika z charakteru inwestycji, która dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. W ocenie GDOŚ, nie mają także zastosowania w przedmiotowej sprawie (z uwagi na charakter inwestycji) odstępstwa zawarte w § 5 ust. 2 uchwały, z którego wynika, że omawiany zakaz nie dotyczy: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego; wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. 3. Pismem z 27 grudnia 2021 r. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie. Skarżący poinformował w niej, że ponieważ do czasu rozpoczęcia budowy na działce nr (...) planuje dalsze rolnicze wykorzystywanie tego gruntu, "zgodnie z zaleceniami" § 4 pkt 2 ust. 1 uchwały dokonał mechanicznego usunięcia samosiewów drzew z terenu pastwiska na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, nie ma zatem już drzew, które były przeszkodą w wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem skarżącego, skoro organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie narusza § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały – jak przyjął RDOŚ – to powinien był przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 4. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do "przepisów odrębnych", o których mowa powyżej, należą m.in. ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne, także akty wydawane przez organy samorządu terytorialnego. 6.1. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był fakt położenia działki nr (...), obręb: (...), gmina (...) – tj. działki, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Szczegółowe zasady ochrony obszaru chronionego krajobrazu określają natomiast przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 23 ust 1 i 2 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Obowiązkiem organów było zatem sprawdzenie w niniejszej sprawie, czy planowa na działce nr (...), obręb: (...) inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ww. ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody. 6.2. W art. 24 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a. linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b. zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. 7. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że planowana na działce nr (...) obr. (...) inwestycja, narusza zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr (...)Sejmiku Województwa (...)z dnia (...) listopada 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Zgodnie z tym przepisem, na ww. obszarze wprowadza się zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zakaz ten mieści się w granicach art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. 7.1. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr (...), a dokładniej w południowej części analizowanego terenu, stwierdzono występowanie drzew takich gatunków jak: grusza, klon, dąb oraz obecność łąk kośnych w jej otoczeniu. Ponadto teren inwestycji stanowi Ls – las i PSV – pastwiska trwałe. Z kolei z map dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że działka nr (...), obr. (...), jak i jej otoczenie "stanowi mozaikę terenów zadrzewionych i gruntów wykorzystywanych rolniczo". Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że występujące tam zadrzewienia są zadrzewieniami śródpolnymi, znajdującymi się wśród pól, toteż podlegają ochronie przewidzianej w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. 7.2. Sąd przychylił się do wykładni pojęcia "zadrzewienia śródpolne", dokonanej przez GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z art. 5 pkt 27 u.o.p., przez zadrzewienie rozumie się pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1275 i 1718 oraz z 2022 r. poz. 84) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p., ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, m. in. zadrzewień. Celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). W ustawie o ochronie przyrody nie ma definicji "zadrzewień śródpolnych". W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że zadrzewienie śródpolne to zadrzewienie znajdujące się wśród pól, czy też innych terenów otwartych lub półotwartych o charakterze rolniczym (użytków rolnych). Należą do nich zarówno pojedyncze drzewa lub krzewy, jak i ich skupiska bez znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (por. W. Radecki, Zadrzewienia śródpolne, "Aura" 2004 r., nr 11 (4), s. 36, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2632/14, wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1063/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., IV SA/Wa 210/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1651/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 156/17). W wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1063/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zadrzewienia śródpolne są rodzajem zadrzewień zdefiniowanych w art. 5 pkt 27 u.o.p. Zadrzewienia stanowiące pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska mieszczą w sobie element ochrony przyrody, jakim są zadrzewienia śródpolne. Drzewa i krzewy, jako elementy składowe środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie prawnej, która zmierza do ich zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania ich zasobów. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd. Skoro w jednym akcie prawnym ustawodawca posługuje się pojęciami "zadrzewień" i "zadrzewień śródpolnych", to przyjąć należy, iż "zadrzewienia śródpolne" stanowią rodzaj zadrzewień w rozumieniu tej ustawy, które są wyodrębnione ze względu na miejsce ich położenia. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wyłożył znaczenie pojęcia zadrzewienia śródpolnego, odnosząc je do pojęcia "zadrzewień" określonego w tej samej ustawie o ochronie przyrody. 7.3. W świetle powyższego, organ odwoławczy miał pełne podstawy do ustalenia, że na terenie działki nr ew. (...) znajdowały się zadrzewienia śródpolne. Jak wynika z zalegającego w aktach protokołu z oględzin z 8 czerwca 2021 r., ww. działka ewidencyjna "stanowi stromy teren porośnięty roślinnością trawiastą z pojedynczymi gruszami, głogami i dzikimi różami. Na przedmiotowej działce od strony działki o nr ewid. (...) rośnie zadrzewienie śródpolne składające się z grusz, klonu i dębu." Ponadto w protokole tym wskazano, że "działki o nr ewid. (...) stanowią łąki kośne. Na działce o nr ewid. (...) znajduje się obszar wodno-błotny porośnięty drzewami i krzewami". Jak wynika z tego protokołu, przy oględzinach obecny był skarżący J. S., który nie zgłosił żadnych uwag. Do protokołu została dołączona kolorowa dokumentacja fotograficzna, która potwierdza treść tekstową. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organu, że położenie grup drzew (widocznych na dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów oględzin z 8 czerwca 2021 r.) na gruntach otoczonych w znacznej części niezabudowanymi działkami świadczy o tym, że drzewa występujące na działce przeznaczonej pod zainwestowanie należy zakwalifikować jako zadrzewienia śródpolne. 7.4. W związku z tym w ocenie Sądu, GDOŚ prawidłowo ocenił, że planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona, skoro jej realizacja wymagałaby naruszenia zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, ustanowionego przez władzę samorządową na mocy art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. 8. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do uchybień procesowych wskazywanych przez skarżącego. W ocenie skarżącego, skoro organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie narusza § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały – jak przyjął RDOŚ – to powinien był przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. wydać postanowienie kasacyjne. 8.1. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak natomiast wynika z art. 138 § 2 k.p.a., Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 8.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone, to wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 950/16, LEX nr 2494382). Dlatego też możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22, LEX nr 3304311). 8.3. W toku kontrolowanego postępowania, GDOŚ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak wynika z tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tym trybie GDOŚ zlecił organowi I instancji wykonanie oględzin terenu inwestycji, której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (zob. wyrok NSA z 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, LEX nr 2177618). 8.4. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 136 § 1 k.p.a. i w toku postępowania zażaleniowego doprowadził do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy tak, że możliwe było jej merytoryczne rozpoznanie. Tym samym organ przyczynił się również do realizacji zasady, o której mowa w art. 12 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. 9. Na zakończenie należy wyjaśnić, że na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie mają wpływu przedstawione przez skarżącego informacje dotyczące "mechanicznego usunięcia" przez niego samosiewów drzew z terenu pastwiska na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Formalnie rzecz ujmując, w dacie wykonywania czynności dowodowych na działce (oględziny z 8 czerwca 2021 r.) sporne zadrzewienia istniały, a zatem organ mógł wydać rozstrzygnięcie na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Ponadto Sąd wskazuje, że uznanie, że usunięcie przedmiotu ochrony (w tym przypadku: zadrzewień śródpolnych) w toku postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy mogłoby doprowadzić do pozytywnego uzgodnienia, czyniłoby w istocie iluzorycznymi zakazy określone w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o ochronie przyrody i ww. uchwały. Zaakceptowanie takiego rozumowania mogłoby prowadzić do niekontrolowanego usuwania przedmiotu ochrony ze szkodą dla środowiska naturalnego. Sąd podkreśla, że zakazy te nie są formą arbitralnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji władzy państwowej w sferę prawa własności jednostki. Przeciwnie, zakazy te są formą realizacji obowiązków państwa wynikających Konstytucji RP, w tym w szczególności z art. 5 (zasada ochrony środowiska zgodnej z zasadą zrównoważonego rozwoju), art. 68 ust. 4 (zapobieganie negatywnym skutkom degradacji środowiska), art. 74 ust. 2 (obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne). Sąd podkreśla również, że w art. 86 Konstytucji nałożono na każdego (tj. również osoby fizyczne) obowiązek dbałości o stan środowiska i zasada odpowiedzialności za spowodowane przez siebie pogorszenie stanu środowiska. 10. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 11. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.