II OSK 1557/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/22, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z [...] grudnia 2021 r. znak [...] utrzymujące w mocy w postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. 1.2. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz Ł. wystąpił do zarządcy drogi krajowej o uzgodnienie opracowanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wystąpienie to było kolejnym w niniejszej sprawie. Pierwotnie opracowany projekt decyzji dla ww. zamierzenia, przesłany do GDDKiA przy piśmie Burmistrza Ł. z [...] lipca 2021 r. został rozpoznany przez zarządcę drogi w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak [...] umarzającym postępowanie uzgodnieniowe. Podstawą podjętego rozstrzygnięcia była stwierdzona niespójność opracowanych dokumentów dotycząca określonego terenu inwestycji. 1.3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, GDDKiA postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. 1.4. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym postanowieniem GDDKiA uznał stanowisko przyjęte w postanowieniu własnym z [...] sierpnia 2021 r. za zasadne. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na terenie zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] - wyznaczony teren inwestycji przylega bowiem do działki o nr ew. [...], w granicach której jest zlokalizowana droga ekspresowa [...] oraz dodatkowa jezdnia, usytuowana w granicach pasa drogowego tej drogi, pełniąca funkcję obsługującą dla terenów do niej przyległych. W granicach wyznaczonego terenu inwestor planuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, o maksymalnej wysokości do 32,0 m. Oceniając odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej udp) oraz w zakresie możliwości włączenia do drogi terenu przeznaczonego pod nową zabudowę stosownie do art. 35 ust. 3 udp i mając na uwadze art. 4 pkt 21 udp, GDDKiA uznał, że odległość planowanego obiektu w lokalizacji wskazanej w opracowanym projekcie decyzji będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Może bowiem prowadzić - w przypadku katastrofy budowlanej - do zagrożenia życia i mienia użytkowników dróg pozostających w zarządzie GDDKiA. Z tego też powodu odległość planowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej powinna być co najmniej równa wysokości planowanej stacji bazowej, licząc od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni, usytuowanej w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Taka lokalizacja pozwoli na uniknięcie negatywnych zdarzeń, które zagrażałaby użytkownikom ww. drogi. 1.5. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 43 ust. 1 udp poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość inwestycji posadowionej w odległości ok. 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej oraz ponad 130 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ekspresowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), art. 6 oraz art. 8 Kpa. 1.6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 1.7. Powołanym na wstępie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. Sąd I instancji powyższą skargę uwzględnił uznając, że organ naruszył prawo materialne i procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. GDDKiA nie wykazał bowiem, iż usytuowaniu planowanej stacji bazowej w odległości minimalnej od krawędzi jezdni sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa użytkowników drogi, tj. możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej – przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego w wyniku anomalii pogodowych. Prognozowane przez organ zagrożenie ze strony stacji bazowej, aby mogło być uznane za wystarczająco uprawdopodobnione dla potrzeb rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia, powinno być odniesione nie tylko do specjalistycznych opracowań dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia anomalii pogodowych na obszarze, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja, ale także przede wszystkim powinno się odnosić do właściwości obiektu budowlanego, potwierdzonej stateczności jego konstrukcji wynikającej z przyjętych zasad jego projektowania, budowy i udzielania zgody na jego użytkowanie, jak też zobiektywizowanych warunków jego normalnej eksploatacji. Organ nie zdołał jednak wykazać, że zasady konstruowania oraz użytkowania stacji bazowych telefonii komórkowej nie dają gwarancji ich bezpiecznej eksploatacji także w warunkach atmosferycznych ekstremalnie niekorzystnych. 2. GDDKiA wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego w związku z brakiem podstaw do akceptacji stanowiska organu o konieczności oddalenia posadowienia stacji bazowej na postulowaną odległość od krawędzi jezdni odpowiadającą wysokości planowanej konstrukcji z uwagi na występowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej - przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego w wyniku anomalii pogodowych, w sytuacji gdy przepis art. 43 ust. 1 udp pozostawia ocenie organu, czy przy danym zamierzeniu inwestycyjnym zachowane zostaną zasady bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, określając jedynie standardy minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi, zaś uznanie, czy odległość minimalna jest wystarczająca pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi, a argumentacja przedstawiona w treści decyzji uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy przez organy administracji nastąpiło bez ustalenia/ odniesienia nie tylko do specjalistycznych opracowań dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia anomalii pogodowych na obszarze, na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja, ale także przede wszystkim powinno się odnosić do właściwości obiektu budowlanego, potwierdzonej stateczności jego konstrukcji wynikającej z przyjętych zasad jego projektowania, budowy i zgody na jego użytkowanie, jak też z zobiektywizowanych warunków jego normalnej eksploatacji, w sytuacji gdy organ szeroko przedstawił powody, dla których odmówił uzgodnienia decyzji (str. 7 i n. postanowienia) akcentując, że najważniejszym czynnikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony drogi przed potencjalnymi zdarzeniami związanymi z eksploatacją stacji bazowej, bez względu na uwarunkowania techniczne obiektu organ ma obowiązek ochraniać drogę i jej użytkowników, a zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o potencjalną możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z anomaliami pogodowymi, która może oddziaływać na drogę jest wypełnieniem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym nie doszło do naruszenia przez organ ww. przepisów procesowych, a skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 4.3. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp. Wyjaśnić trzeba, że w przedmiotowej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na terenie zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] - wyznaczony teren inwestycji przylega bowiem do działki o nr ew. [...], w granicach której jest zlokalizowana droga ekspresowa [...] oraz dodatkowa jezdnia, usytuowana w granicach pasa drogowego tej drogi, pełniąca funkcję obsługującą dla terenów do niej przyległych. Skoro w analizowanym przypadku jezdnia dodatkowa drogi ekspresowej pełni funkcję drogi gminnej, ponieważ zapewnia ona obsługę terenów przyległych do jezdni, zastosowanie znajdzie art. 43 ust. 1 Lp. 3 udp, zgodnie z którym obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach gminnych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (wyroki NSA z: 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19, 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2081/19). Przy tym organ odnosząc się do wcześniejszego uzgodnienia planowanej wysokości masztu w 2020 r. wskazał, że występujące obecnie nagłe zdarzenia klimatyczne i anomalie pogodowe uzasadniają stanowisko co do zastosowanej reguły minimalnej odległości obiektu co najmniej równej jego wysokości. Innymi słowy, uzgodnienie zarządcy drogi w analizowanej materii ma charakter uznaniowy, o ile rzecz jasna, jak w niniejszej sprawie, zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1376/18). Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży 32 m, możliwego jej wpływu na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze gminnej. Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu (katastrofa budowlana) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na ww. drodze. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości nie mniejszej niż zakładana wysokość masztu, a optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej. Usytuowanie obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 21 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tego warunku nie spełnia. 4.4. Zasadnie zarzuca również organ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Wbrew ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy, istotny z punktu widzenia prawa materialnego, został wyczerpująco zebrany i oceniony. Skarżąca spółka nie podważyła zaś ustalonej przez organ specjalistyczny, tj. zarządcę drogi, istotnej okoliczności faktyczno-prawnej jaką jest możliwość przewrócenia się stacji bazowej w razie ekstremalnie negatywnych warunków atmosferycznych. 4.5. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa. 4.6. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.