II SAB/Kr 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na wniosek z 23 maja 2005 r. I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 23 maja 2005 r. w terminie 6 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody na rzecz A. B. 2000 złotych (słownie: dwa tysiące złotych) tytułem sumy pieniężnej za stwierdzoną przewlekłość, IV. zasądza od Wojewody na rzecz A. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie kształtował się następująco: Pan A. B., działający przez pełnomocnika Panią A. G. złożył skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę z wniosku Pana A. B. z dnia 23 maja 2005 r. w przedmiocie nabycia przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością Skarżącego, to jest działki nr [...] ul. [...] w K.. Skarżący domaga się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnosi o zasądzenie od organu sumy pieniężnej oraz kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że zakończenie przedmiotowego postępowania jest warunkiem koniecznym uzyskania przez Skarżącego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą niegdyś jego własność. Skarżący wskazuje, że organ nie podejmuje działań, które mogłyby się przyczynić do zakończenia postępowania, lecz całą aktywność pozostawia po stronie Skarżącego. Głównym problemem jest ustalenie kręgu stron postępowania. Skarżący aktywnie działa w tej sferze, zaś organ nie podejmuje żadnych działań, mając dostęp do większej ilości baz i źródeł. Skarżący wskazuje, że przedmiotowe postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, a czynności organu, o ile w ogóle miała miejsce, mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu postępowania. W rezultacie Skarżący nie może uzyskać odszkodowania, które już lata temu powinien potrzymać. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Streściwszy przebieg postępowania w sprawie organ wskazuje, że wobec niemożności ustalenia kręgu stron postępowania postanowieniem Wojewody z dnia 5 lutego 2013 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Pana A. B. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 5 lutego 2013 r. Skarżący wskazuje, że zobowiązano wszystkie ustalone strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości. Strony do chwili obecnej nie doprowadziły do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ wskazuje, że aktualnie wobec braku możliwości ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowań prowadzonych z wniosku Pana A. B. nie jest możliwe ich zakończenie przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednocześnie wskazano, że wobec wniesienia ponaglenia do Ministerstwa Rozwoju Technologii pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. wraz z ponagleniem zostały przekazane oryginały akt sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga na przewlekłość postępowania została rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem została ona poprzedzona ponagleniem złożonym do organu wyższego stopnia, to jest Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Jak wskazuje się w orzecznictwie brak jest podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z tego powodu, że przed wniesieniem skargi zostało wniesione ponaglenie, w którym była mowa jedynie o bezczynności organu. (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 3279/20). W świetle akt sprawy w przedmiotowej sprawie we wniesionym ponagleniu do organu wyższej instancji skarżono nie tylko bezczynność, ale także podniesiono zarzut przewlekłości. Istotą przewlekłości postępowania jest to, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości postępowania organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy (np. zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przedłuża termin do załatwienia sprawy, zawiesza postępowanie), lecz w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy. Jako konkretne przypadki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły wskazać należy m.in. niezasadne wyznaczenie w oparciu o art. 36 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczenie nadmiernie odległego terminu załatwienia sprawy, wielokrotne niewłaściwe korzystanie z instytucji sygnalizacji, zatrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy na skutek bezzasadnego podejmowania przez organ czynności, z którymi połączone są ustawowe terminy, niewliczane do terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 381–382), brak podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu zawieszonego postępowania (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, WKP/el. 2019). Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. I SAB/Wa 240/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16). W orzecznictwie uznano, że sytuacja, w której skarżący oczekuje przeszło 25 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. IV SAB/Wr 1034/21). Jak wynika z akt sprawy Skarżący oczekuje bezskutecznie na rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie wniosku z dnia 23 maja 2005 r., złożonego przez adwokata Pana P. Z. działającego imieniem Pana A. B. o wydanie przez Wojewodę, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K. własności nieruchomości zajętych pod drogi. Przedmiotowe postępowanie dotyczy przejścia prawa własności w związku z jej zajęciem pod ulicę [...] w K.. Toczące się od 2005 r. przed Wojewodą postępowanie pod sygnaturą [...] dotyczy nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] obr [...], obecnie działka [...] obr. [...]. Niekwestionowanym jest fakt, że działka nr [...] o pow. 0, 4000 ha została zajęta pod drogę gminną ul. [...] w K.. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia 5 lutego 2013 r. ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pan A. B.. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 5 lutego 2013 r. [...]). Jak wskazuje w odpowiedzi na skargę Wojewoda, mimo zawieszenia postępowania oraz zobowiązania stron o wystąpienie do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami tych działek do chwili obecnej nie udało się doprowadzić do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy wynika, że od momentu złożenia wniosku do momentu zawieszenia postępowania upłynęło lat 7, 8 miesięcy i 13 dni. Już sama ta okoliczność uzasadnia uznanie skargi. Wprawdzie przez ten czas organ nie pozostawał w bezczynności i podejmował czynności, jednak nie doprowadziły one do rozstrzygnięcia sprawy, zaś do podjęcia istotnej z punktu widzenia charakteru rozpoznawanej sprawy czynności procesowej – zawieszenia postępowania – dopiero po blisko 8 latach procedowania. Wprawdzie zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne, gdyż jako orzekł NSA w wyroku z dnia 25 września 2020 r. sygn. I OSK 623/20 "wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. decyzji częściowej nie jest możliwe, a orzeczenie o stwierdzeniu nabycia jedynie udziału w prawie własności, gdy nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, rażąco naruszałaby art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji trafnie w sprawie uznano, że jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest prawidłowe ustalenie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie. Przepis ten pozwala bowiem na stwierdzenie nabycia z mocy prawa wyłącznie nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa ani Gminy. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu prowadzi również do odjęcia prawa własności przysługującego określonej osobie, która powinna być stroną postępowania administracyjnego, a stroną postępowania prowadzonego na podstawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądem wyrażanym już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Ustalenie kręgu osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na postawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., jest niezbędnym elementem tego postępowania i obowiązkiem organu administracji celem zapewnienia im udziału w sprawie. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że część współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej zmarła przed datą wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącego 23 maja 2005 r. W toku postępowania zmarli kolejni współwłaściciele ww. nieruchomości. Zachodziła zatem podstawa do zawieszenia postępowania, w pierwszym przypadku z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., w drugim zaś z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a., do czasu ustalenia w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu kręgu spadkobierców współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości." Nie ulega najmniejszych wątpliwości w świetle powyższego, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nosi znamiona przewlekłości. Co więcej, nosi znamiona kwalifikowanej (rażącej) przewlekłości. Organ bowiem przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 13 dni prowadził postępowanie nie podejmując czynności, które przyczyniłyby się do efektywnego zakończenia postępowania lub doprowadzenia go do etapu, w którym nie będzie pozostawał w przewlekłości. Jak wskazuje się w orzecznictwie orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., I SAB/Wr 1377/21). W kontekście stanowiska organu, iż mimo zawieszenia postępowania oraz zobowiązania stron o wystąpienie do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami tych działek do chwili obecnej nie udało się doprowadzić do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wskazać należy, co następuje: Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym kontekście należy zwrócić uwagę organu na wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2702/15, w którym wskazał on, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Jakkolwiek ustalenie kręgu spadkobierców może napotykać przeszkody obiektywne i być długotrwałe, tym bardziej mając tego świadomość, w przedmiotowej sprawie należało skoncentrować czynności procesowe na podejmowaniu takich działań, także dotyczących Wnioskodawcy, które skróciłyby czas oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, od której zakończenia zależy możliwość dochodzenia przez Skarżącego jego praw z tytułu pozbawienia go prawa własności. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że celem prowadzonego postępowania nie jest doprowadzenie do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, lecz ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Inną sprawą jest, że rozstrzygniecie wydane w przedmiotowej sprawie stanowić będzie podstawę do dokonania nowego wpisu w księdze wieczystej, wskazującego na przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a postępowanie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakreślając organowi termin do załatwienia sprawy Sąd wyznaczył maksymalny termin, jaki powinien być wystarczający dla zakończenia postępowania i wydania żądanej decyzji mając na uwadze interes publiczny, jak również słuszny interes obywateli. Okres 6 miesięcy od momentu zwrotu akt powinien być wystarczający, aby organ we współpracy ze Stroną ustalił zgodnie z regułami postępowania administracyjnego krąg stron postępowania celem doręczenia deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, stwierdzenia przewlekłości postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1201/21).Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie takie zadośćuczynienie Skarżącemu się należy. Podkreślić należy, że Skarżący przez ponadnormatywnie długi czas oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, którego niewydanie stanowi przeszkodę w dochodzeniu należnego mu odszkodowania. Jednocześnie odnosząc się do wysokości przyznanej kwoty Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zasada oficjalności postępowania nie zwalnia strony z obowiązku lojalnej współpracy z organami administracji publicznej, co przejawia się między innymi w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu i przedkładaniu w nim z własnej inicjatywy, jak i na żądanie organu dokumentów mających znaczenie prawne. Znajduje to zresztą wyraz w treści art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skarżący będąc współwłaścicielem nieruchomości może mieć niekiedy większą wiedzę na temat możliwych następców prawnych od organu, a także interes we wszczęciu postępowań w sprawie stwierdzenia nabycia spadku zgodnie z art. 1025 § 1 k.p.c. Dodatkową okolicznością wziętą pod uwagę przez Sąd jest obiektywna trudność w ustaleniu kręgu stron postępowania, jakkolwiek w świetle przedstawionych powyżej wywodów, nie jest to przeszkoda nie do przezwyciężenia. Wobec powyższego z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.