II OSK 1362/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 714/21 w sprawie ze skargi D.R. i S.R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. nr WOP.7722.145.2021.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 714/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.R. i S.R. uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: WINB) z dnia 29 września 2021 r., nr WQP.7722.145.2021.KK oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (zwanego dalej: PINB) z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr PINB-7141/056/2020/PC, także zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących D.R. i S.R. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. PINB na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.): 1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina K.; 2. poinformował D. i S. R. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Poinformowano również, że wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji oraz należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że D. i S.R. posadowili bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjny [...] gmina K. w 2019 r. budynek - domek holenderski o konstrukcji drewnianej obłożony sidingiem, parterowy, trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m. Budynek ten jest trwale związany z gruntem poprzez usytuowanie na bloczkach betonowych. Wykonanie przedmiotowego budynku możliwe było po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, zaś brak takiego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b. Po rozpoznaniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia 29 września 2021 r. uchylił ww. postanowienie PINB w całości oraz: 1. wstrzymał inwestorom roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożnego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina K., 2. poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Kluczowe w tej kwestii jest, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. To głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu. Przedmiotowy domek holenderski (obiekt posadowiony na bloczkach betonowych) należy traktować jako budynek. Budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Według ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji Inwestorzy posadowili przedmiotowy domek holenderski bez zgłoszenia, wobec tego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b. WINB wyjaśnił przy tym, że informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ pierwszej instancji powinien był umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.R. i S.R. podnieśli, że organ pierwszej instancji dokonał oględzin działki, bez ich obecności i zgody naruszył jej granice. Działka jest ogrodzona, zaś dokładnego określenia wymiarów zewnętrznych spornej konstrukcji oraz dokumentacji zdjęciowej nie udałoby się wykonać nie wchodząc na działkę. Skarżący zauważyli, że przedmiotowy obiekt wjechał na swoich kolach na działkę i został dodatkowo podparty bloczkami betonowymi. Bloczki te nie są w żaden sposób związane z gruntem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 714/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił oba ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd wyjaśnił, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W ocenie Sądu stanowisko organów nadzoru budowlanego jest sprzeczne z art. 3 pkt 2 p.b. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Zdaniem Sądu punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli fundamentu, bowiem nie zapewniają jego stabilności i trwałości oraz nie przenoszą ciężaru budynku na grunt. Okoliczności tych nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy, w szczególności nie oceniły należycie bloczków betonowych w kontekście spełnienia funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 p.b. sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Materiał dowodowy nie dawał podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Sporny obiekt istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. WINB zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż dla uznania trwałego związania obiektu z gruntem niezbędne jest powiązanie tegoż obiektu z fundamentami zagłębionymi w gruncie. Stanowisko to pomija utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Również w odniesieniu do tego, co może zostać uznane za fundament istnieje utrwalona linia orzecznicza, według której nie ma wymogów ani co do konkretnej postaci fundamentu, ani do jego zagłębienia w gruncie. Istotna jest funkcja tj. przenoszenie obciążeń na grunt. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też przemieszczenie na inne miejsce. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na pobyt ludzi w celach mieszkalnych i opiera się czynnikom mogącym zniszczyć tę konstrukcję. Dla oceny, czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne znaczenie ma właśnie masa całkowita obiektu i jego rozmiary, a nic sposób jego posadowienia na gruncie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Dla przyjęcia trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez ten obiekt fundamentów zagłębionych w gruncie, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Istotne jest, czy posadowienie obiektu pozostaje na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, zapewnia jej trwałość, uniemożliwia przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Przez trwałe związanie obiektu z gruntem należy rozumieć co do zasady konieczność posiadania przez niego prefabrykowanego lub murowanego fundamentu albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Posadowienie budynku na fundamentach punktowych, wykonanych z bloczków betonowych, w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu, jako budynku. Sama bowiem technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego, jako budynku. Gabaryty obiektu będącego przedmiotem postępowania (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na fundamentach punktowych (bloczkach betonowych) umiejscowionych na gruncie każe przyjąć, że obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że obiekt budowlany tylko wówczas jest trwale związany z gruntem, jeśli został posadowiony na fundamentach osadzonych w ziemi w taki sposób, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. W sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu na fundamentach) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.R. i S.R. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zakwestionowano zaprezentowany przez Sąd I instancji sposób wykładni pojęcia budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 p.b. Sąd I instancji przyjął, że trwałe związanie z gruntem determinujące uznanie obiektu za budynek, jest konsekwencją zastosowania fundamentów, a roli fundamentów nie spełniają punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że sporny obiekt nie posiada fundamentów w ścisłym tego słowa znaczeniu, a jest posadowiony wyłącznie na bloczkach betonowych, podpierających go punktowo, jednak w okolicznościach sprawy, fakt ten nie przesądza o braku trwałego powiązania obiektu z gruntem. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji pomija utrwalone poglądy orzecznictwa, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego. Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17 z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obiekt będący przedmiotem oceny w tej sprawie, jest trwale związany z gruntem z uwagi na to, że został posadowiony na bloczkach betonowych, które pełniąc rolę fundamentu punktowego przenoszą jego ciężar na grunt, ponadto jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22 i z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., bowiem łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Słusznie wskazuje też organ nadzoru, że obiekt ten posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fakt, iż obiekt ten nie jest posadowiony na fundamentach zagłębionych w gruncie, lecz na fundamencie wykonanym z bloczków betonowych, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Skoro przedmiotowy obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym za pomocą tych bloczków betonowych sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21 oraz z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowy obiekt został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. Z powyższych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.