II SA/Gd 714/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. R. i S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. R. i S. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.": 1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.; 2. poinformował D. i S. R. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Poinformowano również, że wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji oraz należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że D. i S. R. posadowili bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjny K. gmina K. w 2019 r. budynek - domek holenderski o konstrukcji drewnianej obłożony sidingiem, parterowy, trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m. PINB wskazał, że ww. budynek usytuowany na bloczkach betonowych jest zlokalizowany na ww. działce od 2019 r. i oparł się czynnikom zewnętrznym, przez co jest trwale związany z gruntem. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ pierwszej instancji podniósł, że w kwestii związania z gruntem obiektu budowlanego nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. A zatem o trwałości połączenia budynku z gruntem decyduje konstrukcja techniczna budynku, posadowiona na gruncie na tyle trwale w sensie fizycznym, że pozwala na pobyt ludzi i opiera się czynnikom np. atmosferycznym. PINB podkreślił, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka powinna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tak więc osoby, które dopuściły się aktu samowoli budowlanej muszą się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z Prawa budowlanego przewidzianymi dla sprawców samowoli budowlanej. Jednocześnie zaznaczono, że inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, wobec którego prowadzone jest postępowanie, przysługuje prawo do złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie określonym Prawem budowlanym. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 Prawa budowlanego, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując te przepisy PINB stwierdził, że wykonanie przedmiotowego budynku możliwe było po dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zaś brak takiego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, zaś organ nie ma obowiązku jej legalizacji wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie składając wniosku w terminie przewidzianym w ustawie lub wycofując wniosek o legalizacje do dnia wydania decyzji o legalizacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, rezygnując tym samym ze swoich uprawnień, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego, decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 29 września 2021 r. uchylił je w całości oraz: 1. wstrzymał Inwestorom roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożnego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K., 2. poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że jego przedmiotem jest budynek - domek holenderski o konstrukcji drewnianej, obłożony sidingiem, parterowy, trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych), pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, posadowiony na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K. Inwestorami tego obiektu budowlanego (data posadowienia: 2019 r.) są D. i S. R. WINB wskazał następnie, że w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. Inwestorzy ustosunkowali się do prowadzonego postępowania, nie kwestionując ustaleń dokonanych w trybie nadzoru budowlanego odnośnie do daty posadowienia przedmiotowego domku holenderskiego i danych inwestorów. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. WINB podał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 września 2020 r., a zatem w niniejszym przypadku zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego obowiązujące od 19 września 2020 r. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym zdefiniowano pojęcie "budynku". Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WINB podniósł, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Kluczowe w tej kwestii jest, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zatem to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, który odpowiada w swej istocie definicji Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przyznał, że brak jest definicji legalnej domku letniskowego, jednakże ustawodawca rozróżnia budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego - w obu pojęciach pojawia się słowo "budynek". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy WINB uznał, że przedmiotowy domek holenderski (obiekt posadowiony na bloczkach betonowych) należy traktować jako budynek (obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian i posiadający dach). Organ odwoławczy zaznaczył, że według stanu prawnego obowiązującego zarówno przed 19 września 2020 r., jak i obecnie (w tym przede wszystkim w ustalonej dacie posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego - budynku, tzn. w 2019 r.) budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem, że liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przed 19 września 2020 r., art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego - według obecnego stanu prawego). WINB wskazał, że według ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji Inwestorzy posadowili przedmiotowy domek holenderski bez zgłoszenia. Wobec stwierdzenia tego faktu organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia (według obecnie obowiązujących przepisów) postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego wskazując, że informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ pierwszej instancji powinien był umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie, wstrzymał Inwestorom roboty budowlane przy posadowieniu przedmiotowego budynku oraz poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że swoim rozstrzygnięciem nie działa na niekorzyść strony, gdyż nie zwiększa zakresu nałożonego obowiązku, tylko doprecyzowuje sentencję zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB podniósł, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego treść odwołania potwierdza prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego domku holenderskiego jako budynku (tzn. obiektu trwale związanego z gruntem), skoro dla tego obiektu "(...) betonowe bloczki stanowią (...) zabezpieczenie przed przechyłem" (cytat z odwołania), czyli, według orzecznictwa sądów administracyjnych, zapewniają dla tego obiektu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Końcowo WINB zaznaczył, że kwalifikacja przedmiotowego domku holenderskiego jako budynku (czyli jako obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem) jest de facto korzystniejsza dla stron, skoro według art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej dla tego rodzaju obiektu jest stała i wynosi 5.000 zł, a w konsekwencji nie ma w takim przypadku zastosowania ustawowy wzór służący ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dla m.in. obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem (co z kolei znacznie zwiększyłoby wysokość opłaty legalizacyjnej). W skardze na postanowienie organu odwoławczego D. i S. R zarzucili, że organ pierwszej instancji w dniu 14 kwietnia 2021 r. dokonał oględzin ich działki, bez ich obecności i zgody naruszył jej granice (wszedł na teren ogrodzonej posesji). Skarżący wskazali, że zamieszkują w J. koło Ł., w dużej odległości od działki, która jest przedmiotem postępowania. Z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz sytuację epidemiologiczną w Polsce nie byli w stanie przybyć 14 kwietnia 2021 r. na oględziny zaproponowane przez PINB. Zaznaczono, że działka jest ogrodzona, zaś dokładnego określenia wymiarów zewnętrznych spornej konstrukcji oraz dokumentacji zdjęciowej nie udałoby się wykonać nie wchodząc na działkę. Skarżący zaznaczyli, że wspominane przez nich nazewnictwo ich konstrukcji nie jest dla nich wiążące, ponieważ nie są świadomi konsekwencji związanych z podawaniem do nadzoru budowlanego odpowiedniego nazewnictwa ich konstrukcji, dlatego też nie wiedzą, jak określić "twór" znajdujący się na ich działce - czy jest to konstrukcja, budynek, budowla, obiekt budowlany, domek letniskowy, budynek rekreacji indywidualnej, domek holenderski czy tez może barakowóz. Odnosząc się do ustalenia organów, że budynek - domek holenderski jest trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych) Skarżący zauważyli, że ich konstrukcja (barakowóz czy też może domek holenderski) latem 2020 r. wjechała na swoich kolach na działkę i została dodatkowo podparta bloczkami betonowymi. Bloczki te nie są w żaden sposób związane z gruntem oprócz faktu, że na nim leżą. A zatem, wspomniana konstrukcja nie została posadowiona na żadnym fundamencie oraz żadnego fundamentu nie posiada, nie została ona zbudowana (taka została kupiona wiele lat temu), nie trwają i nie trwały żadne roboty budowlane, dlatego Skarżący nie rozumieją stwierdzenia przedstawionego przez nadzór budowlany w postaci wstrzymania budowy i zabezpieczenia terenu budowy. Podsumowując Skarżący podnieśli, że z uwagi na ww. nieścisłości należałoby powołać niezależnego eksperta z zakresu budownictwa, który pomógłby rozwiązać ich wątpliwości, określić nazewnictwo ich konstrukcji. WINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia 29 września 2021 r., którym uchylono postanowienie PINB z dnia 12 sierpnia 2021 r. i orzeczono merytorycznie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz poinformowania Inwestorów o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu posadowionego na działce nr [..] położonej w obrębie K., gmina K., należącej do D. i S. R. Na działce tej jej właściciele posadowili obiekt budowlany (domek typu holenderskiego) o wymiarach 3,00 m x 10,30 m, który pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Nie jest sporne w sprawie, że Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy. Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W niniejszej sprawie w odniesieniu do ustalenia daty budowy spornego obiektu istnieje rozbieżność, gdyż Inwestorzy w skardze wskazują, że ich konstrukcja latem 2020 r. wjechała na swoich kolach na działkę, natomiast organy nadzoru budowlanego - opierając się na informacjach od bliżej nieokreślonego "właściciela jednej z sąsiednich nieruchomości" - przyjęły, że obiekt ten został posadowiony w 2019 r. Uchybienie powyższe nie miało jednak zasadniczego wpływu na wynik postępowania. Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Inwestorów zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał dokonania zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że przedmiotowy obiekt jest - wbrew twierdzeniom Skarżących - budynkiem trwale związanym z gruntem. W ocenie Sądu, takiego stanowiska nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie można ich uznać za fundament (zob. również wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 151/20, WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21 i z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 337/21). Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na bloczkach betonowych, czego, jak już wskazano, nie można uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności. Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy, w szczególności nie oceniły należycie bloczków betonowych w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Zdaniem Sądu sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić Inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3). Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo tego, że do takich samych wniosków doszły organy nadzoru budowlanego i z tego powodu wskazane zasady ustalania opłaty legalizacyjnej są w niniejszym przypadku zgodne z art. 49d Prawa budowlanego, to ze względu na potrzebę i konsekwencje prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego dla postępowania legalizacyjnego i jego dalszych losów, sam ten wniosek, bez poprawnej kwalifikacji zabudowy, nie świadczy o prawidłowości kontrolowanych aktów. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]