III SA/Gd 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego J. R. kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR) w wyniku rozpatrzenia odwołania J. R. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia 3 lutego 2021 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 kwietnia 2019 r. J. R. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2019, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 65,84 ha. Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności ONW za rok 2019 w łącznej wysokości 7.421,34 zł. Postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW za 2019 rok. Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił własną decyzję z dnia 8 stycznia 2020 r. oraz przyznał stronie płatność ONW za rok 2019 w wysokości 5.536,13 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o 1.131,12 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Decyzją z dnia 30 grudnia 2020r. nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 listopada 2020 r. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił J. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych na mocy decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r. Decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., o której mowa na wstępie, wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ARiMR", Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił J. R. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za 2019 rok uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 stycznia 2020 r. w łącznej wysokości 1.885,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania decyzji, na podstawie której J. R. uzyskał płatności, utracił on uprawnienie do uzyskania tych płatności, w związku z czym środki przekazane na rachunek bankowy strony w dniu 29 stycznia 2020 r. zostały pobrane nienależnie. Organ odniósł się również do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym mowa w art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 173) zwanej dalej "ustawą", nie znajdując podstaw do zastosowania tej regulacji, gdyż stwierdzona wysokość nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę 100 euro. Od powyższej decyzji J. R. złożył w ustawowym terminie odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez uznanie, że skarżący pobrał płatności przyznane mu w sprawie nienależnie lub w nadmiernej wysokości i jest zobowiązany do ich zwrotu, podczas gdy aktualnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie ustalenia czy pomniejszenie płatności przyznanej skarżącemu jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: a. art. 7 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ działań zmierzających do windykacji należności, co do których obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w celu ustalenia czy pomniejszenie płatności przyznanej skarżącemu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy na obecnym etapie brak jest podstaw do żądania zwrotu, albowiem nie zapadło jeszcze orzeczenie, które potwierdziłoby obowiązek; art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w toku postępowania strony w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a skarżący zaskarżył decyzję powodującą zmniejszenie przyznanych mu środków finansowych, podczas gdy skarżący powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w zakresie okoliczności faktycznych sprawy; art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w sytuacji gdy decyzja zmniejszająca kwotę przyznanych skarżącemu świadczeń nie jest prawomocna, a w toku jest rozpoznawana skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zachodzą na aktualnym etapie sprawy podstawy do żądania zwrotu wypłaconych należności. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności jest przedwczesna, albowiem w sprawie zasadności wydania decyzji o zmniejszeniu przyznanych środków nadal toczy się postępowanie i nie został wydany wyrok, który potwierdzałby słuszność decyzji. W ocenie skarżącego dopiero uzyskanie prawomocnego wyroku w sprawie będzie obligowało skarżącego do dokonania zwrotu kwot, które zostały przez niego pobrane, pod warunkiem, że organ uzyska korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego dorowadził organ do wyciągnięcia niewłaściwych wniosków i podjęcia działań, które należy uznać za przedwczesne. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności jest ustalenie czy strona pobrała nienależnie lub nadmiernie przyznane płatności, a jeśli tak, to w jakiej kwocie. Wynika to z treści art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki. Zadaniem organu odwoławczego jest natomiast ustalenie, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo ustalił J. R. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 1.885,21 zł. Wskazując na wyniki weryfikacji akt sprawy, które składały się z wniosku strony złożonego w roku 2019 oraz zgromadzonych dokumentów, w świetle podniesionych zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niezasadne. Skarżącemu decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. przyznane zostały środki finansowe w łącznej wysokości 7.421,34 zł do zadeklarowanej powierzchni, które zostały wypłacone w dniu 29 stycznia 2020 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym nowego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że doszło do zawyżenia deklaracji powierzchni działek rolnych. Na nowej ortofotomapie stwierdzono obszary nieużytkowane rolniczo, do których przyznano płatność. Dalej organ odwoławczy podniósł, że ustalenie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach działki referencyjnej (MKO) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 3 lata obrazie ortofotomapy. Obowiązkiem ARiMR jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (MKO), są między innymi: nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu, informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO, informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego, informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje). Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o przyznanie pomocy rolnik ma obowiązek wskazać dane pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Za informacje zamieszczone we wniosku oraz ich ewentualne niezgodności ze stanem faktycznym odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Ciąży na nim obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, których znajomość jest oświadczana przy jego składaniu. Organy ARiMR, stwierdzając na podstawie ortofotomap mniejszy maksymalny kwalifikowalny obszar niż ten, na podstawie którego przyznano płatności w decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r. nr (...) , są zobligowane do wykluczenia powierzchni niekwalifikujących się do przyznania płatności. Nowa ortofotomapa, tj. nowe pokrycie ortofotomapy potwierdza zmiany użytkowania, czego skutkiem jest zmiana (zmniejszenie) wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla działek ewidencyjnych nr (...),(...), (...), (...), (...)i (...). Mając na względzie, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę wynosiła 65,84 ha, natomiast faktyczna powierzchnia użytkowana rolniczo wynosiła 59,15 ha, płatność ONW przysługująca stronie za rok 2019 r. winna wynosić 5.536,13 zł do powierzchni 49,12 ha. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że J. R. pobrał nienależnie kwotę 1.885,21 zł z tytułu płatności ONW, gdyż kwota przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów przekracza kwotę wynikającą z płatności przysługujących stronie do użytkowanej przez nią powierzchni. Organ uznał zarzuty odwołania za bezzasadne. Podniósł, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem odrębnym od sprawy przyznania płatności i brak jest przepisu prawa, który obligowałby organy ARiMR do oczekiwania na prawomocny wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skargi J. R. na decyzję organów ARiMR w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych za rok 2019. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość rezygnacji przez Kierownika Biura Powiatowego z odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności oraz stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Rozważył również kwestię przedawnienia terminu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, str. 1 ze zm.), wskazując, że w niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności, tj. 23 kwietnia 2019 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone dnia 20 listopada 2020 r., zatem termin przedawnienia wynikający z powyższego przepisu nie upłynął. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. R. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez niezasadne ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez J. R. płatności ONW w wysokości 1.885,21 zł, w sytuacji gdy brak jest uprzedniego prawomocnego ustalenia płatności na rok 2019 w tym zakresie, w tym brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia czy zmniejszone ustalenie płatności przyznanej w postępowaniu wznowieniowym decyzją nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (w wysokości łącznej: 5.536,13 zł) w stosunku do poprzedniego ustalenia płatności przyznanej decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia 8 stycznia 2020 r. nr (...) (w wysokości łącznej 7.421,34 zł) jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa; art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego niezastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu przedmiotowej płatności w sytuacji, gdy przyjmując nawet z daleko idącej ostrożności nienależność pobranej płatności, dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, a ponadto decyzja o odzyskaniu tejże płatności nie została przekazana rolnikowi w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, a zatem zaistniały w sprawie negatywne przesłanki do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu pobranej płatności; c. art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez zobowiązanie J. R. do zwrotu nienależnej płatności wraz z odsetkami w sytuacji, gdy w sprawie brak jest prawomocnego uprzedniego ustalenia przyznanej płatności ONW za rok 2019, a ponadto zachodzą w sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu pobranej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, o czym powyżej. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie przez organy obu instancji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na fakt, że merytoryczne rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie wiążącej w tymże postępowaniu decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a mianowicie zależy od rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi administracyjnej złożonej przez stronę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r., nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 listopada 2020 r. nr (...) o uchyleniu decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r. nr (...) i przyznaniu płatności ONW na rok 2019; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza brak podjęcia czynności i prowadzenia w tym kierunku postępowania dowodowego celem ustalenia czy w niniejszej sprawie w ogóle doszło do pobrania nienależnej płatności, a następnie czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu płatności, tj. czy zachodzą przesłanki takie jak: czy płatność została dokonana na podstawie pomyłki organu, czy beneficjent mógł w zwykłych okolicznościach pomyłkę wykryć, kiedy nastąpiło doręczenie beneficjentowi decyzji o zwrocie płatności i czy w tym zakresie został zachowany dwunastomiesięczny termin pomiędzy dokonaniem płatności a przekazaniem beneficjentowi decyzji o odzyskaniu płatności, a następnie naruszenie ww. przepisów poprzez wyłącznie dowolne oparcie się przez organy I i II stopnia na treści decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r., która to decyzja nie stała się prawomocna ze względu na skuteczne zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a w przedmiocie tejże skargi postępowanie sądowoadministracyjne pozostaje w toku, a zatem decyzja ta nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie; naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania strony, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza rzeczywisty zakres obszaru rolniczego wykorzystania i użytkowania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, którego ustalenie decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r. jako nieprawidłowe zostało skutecznie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a postępowanie w zakresie wznowionego postępowania w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2019 dotknięte było licznymi nieprawidłowościami i naruszeniami prawa procesowego i materialnego, a także w sytuacji gdy nie zostało wyjaśnione, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, które to uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania przez stronę nienależnych płatności ONW i jest on zobowiązany z tego tytułu do zwrotu kwoty 1.885,21 zł wraz z odsetkami; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 lutego 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2019, w sytuacji gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR winien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po uprzednim zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego podjęciu po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r. nr (...). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, stanowiący w dacie jej wydawania, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została zaakceptowana w orzecznictwie. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, w którym stwierdzono, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11; wyroku NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., a z nowszych orzeczeń w wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20 czy wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20. W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11). Z drugiej jednak strony, jeśli decyzja o przyznaniu rolnikowi płatności została wyeliminowana z obrotu prawnego, ma to niewątpliwy wpływ również na wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Ostateczna decyzja przyznająca rolnikowi płatność w kwocie niższej aniżeli wypłacona bądź też odmawiająca przyznania płatności, będzie dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wiążąca. W takiej sytuacji, czyli wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających płatność w trybie nadzwyczajnym, zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (zob. wyżej powołany wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11). Podsumowując, brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i ustalenia w jego wyniku przez organ właściwy kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów organ prowadzący postępowanie na podstawie wskazanego przepisu będzie tą decyzją związany i będzie musiał uwzględnić ją w rozstrzygnięciu. Nietrafne w tym kontekście są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy brak jest uprzedniego prawomocnego ustalenia płatności na rok 2019 oraz naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2019. Jak wskazano wyżej, postępowanie toczące się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest niezależne od ewentualnego postępowania w przedmiocie prawidłowości przyznania rolnikowi płatności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Takiej zależności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie przyznania płatności toczącym się w wyniku jego wznowienia a postępowaniem niniejszym w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności brak, nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd stwierdził jednak, że obie wydane decyzje naruszają prawo w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia. Wskazać należy, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na wyniku postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten wskazał, że decyzją z dnia 2 listopada 2020r. nr (...) uchylono decyzję z dnia 8 stycznia 2020r. nr (...) i przyznano stronie środki finansowe w mniejszej wysokości niż zostały jej przyznane decyzją z dnia 8 stycznia 2020r. Organ ten nie przeprowadził szerszego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do wskazania wyników postępowania wznowieniowego i wydanej w jego wyniku decyzji określającej wysokość płatności przysługujących stronie. Organ odwoławczy natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do organu I instancji nie ograniczył się do powołania się na decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania, lecz poczynił własne ustalenia faktyczne. Wskazał, że nowa ortofotomapa, tj. nowe pokrycie ortofotomapy potwierdza zmiany użytkowania, czego skutkiem jest zmiana (zmniejszenie) wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Wskazał jak kształtuje się powierzchnia działek rolnych ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) uwzględniająca powyższe ustalenia. Mając na względzie, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę wynosiła 65,84 ha, natomiast faktyczna powierzchnia użytkowana rolniczo wynosiła 59,15 ha, zdaniem organu odwoławczego płatność ONW przysługujące stronie za rok 2019 winna wynosić 5.536,13 zł. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że J. R. pobrał nienależnie płatność ONW w wysokości 1.885,21 zł gdyż kwota przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów przekracza kwotę wynikającą z płatności przysługujących stronie do użytkowanej przez nią powierzchni. Organ odwoławczy wskazał również, że powyższych ustaleń dokonał w oparciu o wniosek i znajdujący się w aktach sprawy dokumenty. Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, na którym oparto te ustalenia. W aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020 r. nr (...). Brak jest nie tylko wniosku strony o przyznanie płatności, ale też jakichkolwiek innych dokumentów z tym wnioskiem związanych, w tym w szczególności ortofotomap, na podstawie których organ dokonał porównania powierzchni zadeklarowanych i kwalifikowanych. Powyższe powoduje, że dokonane przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne są całkowicie dowolne i arbitralne. Rozstrzygnięcie to w tej sytuacji nie mogło się ostać. Powtórzyć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego. Nic nie stoi na przeszkodzie aby organ prowadząc to postępowanie skorzystał z materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu wznowieniowym, ale powinno to znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Z kolei wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że ocena Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w zakresie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez stronę środków publicznych oparta na porównaniu powierzchni deklarowanych i kwalifikowanych dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i jawi się jako przedwczesna a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. W konsekwencji, organ nie zdołał należycie wyjaśnić podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że powyżej opisane działanie organu odwoławczego przekraczało jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. i skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Podkreślić trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji i prowadzić do ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ pierwszej instancji, jeśli mają one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia jednego dowodu – z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020r. nr (...) wydanej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności ONW za 2019 rok, natomiast organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni kwalifikowanych (abstrahując w tym miejscu od faktu, że w aktach sprawy brak jest dowodów na te ustalenia). Organ odwoławczy do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności uwzględnił zatem zupełnie inne okoliczności faktyczne niż te, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Działanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem doprowadziło do sytuacji, gdy kwestie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zostały ocenione wyłącznie w jednej instancji. To zaś pozbawiło stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w tym samym zakresie, przez dwa różne organy administracji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przekraczając uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i również skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy też wskazać, że obie decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, na które powoływały się organy w tej sprawie, tj. decyzja z dnia 2 listopada 2020r. nr (...) jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 grudnia 2020r. nr (...), zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2021r. sygn. akt III SA/Gd 174/21. Okoliczność ta zaistniała już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, oczywiste jest zatem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł jej uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu, niemniej jednak miała ona również wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w razie stwierdzenia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" w rozumieniu ww. przepisu ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3632/18, z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 815/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo). Zwolennicy drugiego poglądu wskazują natomiast, że sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji, a nieznanych organowi w dacie jej wydawania, będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1714/16, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 227/10, z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3284/17). Sąd przychyla się do pierwszego z wyrażonych stanowisk. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej może wystąpić zupełnie niezależnie od sposobu działania organu załatwiającego sprawę (np. w przypadku art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), a odsyłanie strony na drogę postępowania nadzwyczajnego w sytuacji rozpoznawania skargi przed sądem administracyjnym uznać należy za niecelowe i przedłużające postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 145/20 każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podlegające kontroli Sądu w tej sprawie decyzje organów obu instancji były przedmiotowo zależne od ww. decyzji wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania, w sprawie brak było przy tym innych dowodów pozwalających na ustalenie kwot nienależnie pobranych przez stronę płatności. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2021r. sygn. akt III SA/Gd 174/21 decyzji wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania, w oparciu o które wydano decyzje w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, stanowi podstawę do uchylenia tych ostatnich także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W świetle wskazanych podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji większość podniesionych w skardze zarzutów okazała się przedwczesna. Ustalenie bowiem czy w sprawie doszło do pobrania nienależnych płatności i czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na stronę obowiązku zwrotu płatności może być poczynione dopiero po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Postępowanie toczące się na gruncie tego przepisu jest postępowaniem odrębnym od postępowania toczącego się w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania stronie płatności ONW za 2019 rok. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie płatność ONW nie jest konieczną przesłanką dla ustalenia przez organ na podstawie wskazanego przepisu kwot nienależnie pobranych z tego tytułu płatności. Organ może zatem wedle swojego wyboru oprzeć się na decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, jednak należy wskazać, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji (np. wskutek jej uchylenia przez Sąd) będzie miało istotny wpływ również na byt prawny decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Organ może również przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w sprawie doszło do pobrania przez stronę nienależnych płatności, jednak ustalenia te muszą znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, prawidłowo zgromadzonym i ocenionym, czemu należy dać wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego 1017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł uiszczony od skargi, wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).