I OSK 1869/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2950/21 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 września 2021 r. nr DP-III.025.1.16.2021.MD/21, DP-III-025-13-21 w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółki F. na opisane w sentencji pismo Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo z 17 września 2021 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które dopuszczałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. WSA podkreślił, że zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi także aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako P.p.s.a. Ma ono charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego pisma stosownie do art. 146 § 1 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a sprowadzające się do konieczności przesądzenia, czy dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. przewidującego, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, wymagane jest wydanie przez organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie decyzji administracyjnej stwierdzającej owo umorzenie, tj. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (względnie art. 104 § 1 k.p.a.). Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 17 września 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy winien on był stwierdzić, że: - ponieważ wskazanym powyżej pismem organ administracji publicznej poinformował o umorzeniu z mocy prawa prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, do czego brak jest podstaw w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) (dalej również jako "k.p.a."), w szczególności podstaw do tego rodzaju czynności nie daje art. 9 k.p.a., tym samym nie można stwierdzić, że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego tą ustawą; - zaś samo pismo niewątpliwie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem umorzenie (lub jego brak) przedmiotowego postępowania spowoduje zamknięcie (lub nie) drogi do konkretyzacji przysługujących skarżącej kasacyjnie praw związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej; co już samo w sobie uniemożliwi przywrócenie potencjalnie prawidłowej (bo zgodnej z prawem) sytuacji prawnej skarżącej, a ponadto z uwagi na brzmienie art. 160 k.p.a. (ewentualnie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, t.j. ze zm.) (dalej również jako "k.c.") może zamknąć im drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi; tym samym, że pismo to stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niepodjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego przepisami k.p.a. lub w ramach innego postępowania o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., a zatem że sprawa dotycząca jego kontroli mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych wynikającym z rzeczonego przepisu; będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt1 powyżej, naruszenie 2) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 17 września 2021 r. jako niedopuszczalnej, albowiem dotyczącej sprawy która nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a konkretnie nie stanowi czynności o której mowa w pkt 4 tego paragrafu), podczas gdy z uwagi na okoliczności, o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi; a ponadto naruszenie 3) art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisów od art. 3 § 2 pkt 1-9) P.p.s.a. oraz art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., jak również do ogólnikowego wskazania, że sprawa ze skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 17 września 2021 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w tych przepisach, nie wyjaśniając przy tym powodów dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez zarzuty naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Mimo, że uzasadnienie mogłoby być bardziej pogłębione, poddaje się ono kontroli instancyjnej. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 17 września 2021 r. informujące pełnomocnika skarżącej o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skarg. Zaskarżone do Sądu pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na ponaglenie wniesione w trybie art. 37 K.p.a. i nie zamyka postępowania z wniosku Spółki w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do strony, jak i wskazanej podstawy prawnej: "Szanowny Panie Mecenasie, w odpowiedzi na pismo z 13 września 2021 r., w którym wniósł Pan ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 oraz § 3 pkt 2 k.p.a. (...) Departament Prawny Ministerstwa Rozwoju i Technologii wyjaśnia, co następuje. (...) W związku z wejściem w życie zmiany k.p.a. wprowadzonej ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) (...) z uwagi na datę ogłoszenia w Monitorze Polskim przedmiotowego orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu nr 26 z 14 lutego 1948 r. (M.P. z 1948 r. nr 44 poz. 226) – niniejsze postępowanie zostało umorzone z mocy prawa. (...) Z poważaniem J. S. dyrektor departamentu". Całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Podkreślić trzeba, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem niewystarczające było jedynie poinformowanie strony, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ustawy zmieniającej K.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania z mocy prawa, został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.