I SA/Wa 1546/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] , Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania I. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] , o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. I. B. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem O. B.. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda [...] , działając na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił I. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem O. B. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. B.. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Minister podkreślił, że art. 17 ust. 1b jasno określa katalog zamknięty warunków, jakie należy spełnić ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z tym przepisem świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podniósł, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zgodnie bowiem z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2020 r. O. B. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] września 2021 r. tj. w wieku [...] lat. Ponadto, niepełnosprawność tej osoby nie powstała w trakcie trwania nauki. Jak wynika z zebranej dokumentacji, z dniem [...] sierpnia 2020 r. O. B. został skreślony z listy słuchaczy w Policealnej Szkole [...] w [...], zaś naukę w Powiatowym Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w [...] rozpoczął z dniem [...] listopada 2020 r., a Uchwałą Rady Pedagogicznej z [...] stycznia 2021 r. został skreślony z listy słuchaczy. W sprawie nie zostało zatem spełnione kryterium wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy. Ponadto, jak wynika z wydruku Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej do [...] września 2020 r. O. B. prowadził działalność gospodarczą "[...]", zaś z dniem [...] września 2020 r. działalność została zawieszona. Ponadto, z Weryfikacji Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że w okresie od [...] czerwca do [...] września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą. Jak wynika z wydruku Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej z dniem [...] września 2020 r. prowadzona przez I. B. działalność gospodarcza została zawieszona. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że zostały spełnione kryteria wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem uznać, że I. B. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z jej zamknięciem. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Jednakże w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. B.. Uzasadniając skargę podniosła, że od września 2019 r. nie posiada z synem dochodu, jej mąż pracuje w Szwecji i nie łoży na nią i syna ani złotówki, a skarżąca jest w trakcie rozwodu z winy męża. Wskazała, że niepełnosprawność jej syna powstała znacznie wcześniej w trakcie nauki w szkole, a wydane [...] września 2020 r. orzeczenie o niepełnosprawności potwierdziło stan choroby syna, co spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stan zdrowia syna potwierdza również załączone do skargi zaświadczenie od psychiatry. Syn leczy się psychiatrycznie od siedemnastego roku życia i istnieją przesłanki, ze już wtedy kwalifikował się do przyznania orzeczenia o niepełnosprawności, ale o taki dokument nie wystąpił. Skarżąca nie podzieliła również poglądu organu odwoławczego, że zawieszenie działalności gospodarczej nie wyczerpuje pojęcia rezygnacji z zatrudnienia jako przesłanki przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, na poparcie czego przywołała poglądy literatury i orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych"). W niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy, że w sprawie nie spełniono warunku wynikającego art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy, bowiem niepełnosprawność syna skarżącej nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, zdaniem organów, w sprawie nie spełniono również wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż zawieszenie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z jej zamknięciem. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zauważyć trzeba, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją. Okoliczności tej sąd administracyjny nie może nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Powołany wyrok Trybunału odnosi się do negatywnego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest zatem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał Konstytucyjny upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W wyroku z [...] kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 8/19, Lex nr 2676639) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W świetle powyższego Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione jest przyjęcie przez organy, że ustalenie niepełnosprawności u syna skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, nakazuje odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jak już wyjaśniono wyżej, obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Za nieprawidłową Sąd uznał również przyjętą przez organy obu instancji wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie doszło do spełnienia przez skarżącą przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei definicję pracy zarobkowej zawiera art. 3 pkt 22 ustawy. W myśl tego przepisu, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacją z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/10, Lex nr 750110). W tej sytuacji przyjąć należy, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej można zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/12, Lex nr 1232715). Z akt sprawy wynika, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca załączyła kwestionariusz z [...] listopada 2020 r., w którym oświadczyła, że od [...] września 2020 r. nie jest aktywna zawodowo z powodu zawieszenia działalności gospodarczej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że od [...] września 2020 r. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej. Tym samym, zdaniem Sądu, skarżąca wykazała przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Podsumowując, Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Niesłusznie również organy uznały, że skarżąca nie wykazała określonej w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.