II SA/Gl 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla pkt I zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 4.424 (cztery tysiące czterysta dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), 1) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 27.474 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., obrębie R., ark. mapy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki 1 i 2 o łącznej powierzchni 0,0902 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r., [...], o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "Wykonanie łącznika ulic [...]-[...]wraz z oświetleniem" w R. oraz postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. prostującego decyzję jw.; 2) ustalił odszkodowanie na rzecz "A." S.A. z siedzibą w B. w wysokości 38.560 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej, wskazanej w rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, m. in. że organ ustalił jako stronę niniejszego postępowania Wojewodę Śląskiego, reprezentującego Skarb Państwa. Zakres reprezentacji Skarbu Państwa ma charakter wyłącznie procesowy. Wojewoda, jako przedstawiciel Skarbu Państwa posiada zatem wyłącznie prawo do zastępowania Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu jako jego procesowy reprezentant. Z kolei zrzeczenie się odszkodowania przez Prezydenta Miasta R. nie ma charakteru procesowego, a charakter materialnoprawny. Prezydent Miasta uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;  - art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na złożeniu przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania; - art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej u.g.n.), poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...]: I. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., w części dotyczącej pkt. 1 oraz orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejsce uchylonych zapisów: "1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 27.474 zł na rzecz Skarbu Państwa, za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb R., oznaczonej jako: działka nr 1 i działka nr 2 o łącznej powierzchni 0,0902 ha, (...) i zobowiązać do jego wypłaty Prezydenta Miasta R."; II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, odpowiadał cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Organ I instancji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, przyjmując oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożone przez Prezydenta Miasta R., działającego w imieniu Skarbu Państwa. Podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym jest Wojewoda Śląski. Oznacza to, że Prezydent Miasta nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by Wojewoda Śląski, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, takie oświadczenie złożył. W sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Prezydent Miasta R., reprezentujący Gminę R. (co zostało doprecyzowane w toku postępowania sądowego), wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego. Wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiotem uprawnionym do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa jest Wojewoda Śląski. W uzasadnieniu podano m. in., że treść przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Wojewoda, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, posiada zatem wyłączne prawo do zastępowania Skarbu Państwa w takich postępowaniach, jako jego procesowy reprezentant. Jednakże przedmiotowe zastępstwo, z uwagi na treść ww. art. 23 ust. 1e u.g.n., nie rozciąga się na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa. Ujmując to w inny sposób – Wojewoda w zakresie procesowego zastępstwa Skarbu Państwa nie przejął kompetencji o charakterze materialnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej: "Jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a." Przywołany tu art. 12 ust. 4a tej ustawy stwierdza, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem musimy się więc odnieść do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, według którego "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi." Art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazuje, że "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda." Faktem jest, że rozwiązanie to jest o tyle niezręczne, skoro tenże Wojewoda jest również właściwy do rozpoznania środka odwoławczego, co można wywieść z art. 11g ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Wprawdzie art. 11g ust. 1 pkt 1 tej ustawy odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale "(...) należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. (...) powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również odnośnie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Za taką interpretacją przepisu art. 11g omawianej ustawy przemawia bowiem wykładnia systemowa" (postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OW 79/10). Należy zaznaczyć, że już uprzednio WSA w Gliwicach w podobnych przypadkach dopuszczał legitymację procesową gminy w zaskarżeniu rozstrzygnięcia wojewody i rozpoznawał sprawy merytorycznie. Z kolei NSA nie uznał tu legitymacji gminy w złożeniu środka odwoławczego do sądu administracyjnego (np. postanowienia NSA: z 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21; z 15 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 1698/21). Argumentował m. in., że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej, powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego – jak dalej twierdzi NSA – nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, "(...) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego." (por. uchwałę [7] NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15; ONSAiWSA 2016/4/54). Na tej podstawie stwierdzono, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, celem ochrony swoich interesów. WSA z taką argumentacją nie zgadza się w wyżej zaprezentowanym układzie procesowym. Zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami to starosta jest organem właściwym do rozstrzygania w kwestii odszkodowań jw. Starosta, co oczywiste, nie jest organem gminnym, tylko powiatowym. Nie zmienia tego faktu sytuacja, że miastom są przyznane w niektórych przypadkach prawa powiatu, jak w przywołanych tu sprawach. Wynika to z treści art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jt. Dz. U. z 2022 r., poz. 528 ze zm., dalej: u.s.p.). W świetle tego ostatniego przepisu funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. Art. 92 ust. 2 tej ustawy wskazuje z kolei, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie, w świetle art. 4 ust. 6 u.s.p. zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Nie można pomijać, że Prezydent Miasta działał tu nie jako organ gminny, ale jako organ powiatowy, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Wykonywanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu funkcji starosty nie jest tym samym, co wykonywanie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy. Są to inne kompetencje. Mimo to uzasadniano w przywołanych wyżej postanowieniach NSA, co należy przypomnieć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez "tę jednostkę" jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Nie powiat jednak złożył w opisywanej sytuacji środek odwoławczy do sądu administracyjnego, ale gmina (poprzez organ wykonawczy), która posiada osobowość prawną, a jej mienie podlega ochronie konstytucyjnej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji). Co więcej, dotychczasowa linia orzecznicza NSA również była odmienna. W postanowieniu z 24 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 466/10, Sąd ten uznał, że "(...) status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. (...) Oznacza to, że Prezydent (...) występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. (...) skargę na decyzję Wojewody (...) złożyła Gmina (...) reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ pierwszej instancji. (...) Prawo gminy – miasta na prawach powiatu – do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą" (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 489/10). Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108, stwierdził: "Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomienia postępowania sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności oraz 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. (...) Rozwijając i uzupełniając dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny pragnie stwierdzić, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje czwarty, bardzo ważny element, a mianowicie prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy." Zatem, pozbawiając Gminę prawa do złożenia środka zaskarżenia do sądu tut. Sąd naruszyłby pierwszy z powyższych punktów. Art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w sposób pozytywny, w porównaniu z treścią art. 77 ust. 2 Konstytucji, według którego "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw." Oba przepisy stanowią dopełnienie. Wynika z nich m. in. to, że prawo "każdego" do sądu oznacza, że "nikomu" nie można zamykać drogi sądowej w dochodzeniu naruszonych wolności lub praw. Co więcej, przysługuje ono także innym podmiotom występującym w obrocie prawnym niż osoby fizyczne (zob. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 4/91, OTK 1992/1/2; wyrok TK z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK-A 2002/4/41). Gmina jest osobą prawną, jej majątek podlega ochronie konstytucyjnej, zatem dla realizacji jej prawa do sądu nie ma znaczenia, że wykorzystywane jest tu mienie publiczne (por. P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, w: M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja RP. Tom I, Komentarz do art. 1 – 86, Warszawa 2016, s. 1102 – 1103). Jeżeli bowiem ustawodawca przyznaje określonym jednostkom własne uprawnienia, umocowując je do działania w obrocie prawnym, to, co do zasady, stają się one beneficjentami prawa do sądu z wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami (P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, w: M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja RP. Tom I, Komentarz do art. 1 – 86, Warszawa 2016, s.1103). W tym kontekście w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2005 r., sygn. P 11/04 (OTK-A 2005/3/32), wprost stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje, że konstytucyjne prawo do sądu, konstruowane na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, może też służyć ochronie osób prawnych, nawet prawa publicznego, ale tylko w takim zakresie, w jakim korzystają one z praw lub wolności przysługujących jednostkom. Przykładowo, gmina występująca w roli właściciela nieruchomości, w razie zamknięcia jej drogi sądowej, na pewno mogłaby powołać się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji i domagać się ochrony na ich podstawie." W przywołanych wyżej sprawach administracyjnych, jak i w niniejszej, dotyczącej odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, chodziło właśnie o ochronę majątku gminnego. W interesie Gminy niewątpliwie jest, by nie wypłacać odszkodowania i zachować środki na inne inwestycje, a w interesie Skarbu Państwa było i jest, aby za odjętą własność takie odszkodowanie otrzymać. Widoczny jest tu zatem konflikt dwóch interesów publicznych, który wymaga rozstrzygnięcia w drodze sporu przed sądem administracyjnym. Istotne jest również to, że prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi być traktowane też materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Oznacza więc ono materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Tą rzeczywistą możliwość powinien zagwarantować sam sąd, dokonując wykładni przepisów w sposób prokonstytucyjny. Także w prawie unijnym prawo do sądu jest elementem efektywnej ochrony prawnej. Ochrona ta, a w jej ramach efektywna ochrona sądowa, to zasady o podstawowym znaczeniu. Ochrona sądowa obejmuje nie tylko dostęp do drogi sądowej, ale całość środków materialnych i proceduralnych mających – w ramach postępowania sądowego – zapewnić sprawiedliwy proces. Z tego punktu widzenia ważna jest więc także, oprócz niezawisłości sędziów i bezstronności sądu, jego odpowiednia kognicja. Pozostaje oczywiście problematyczna sytuacja procesowa, kiedy Wojewoda, reprezentujący w takich sytuacjach Skarb Państwa i jego interesy majątkowe składa odwołanie, po czym – jako organ odwoławczy – orzeka w sprawie w przedmiocie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jest to niewątpliwie kumulacja ról procesowych. Ustawodawca jednak daje Wojewodzie zarówno podstawę do złożenia odwołania w takich sprawach (ww. art. 23 ust. 1e u.g.n.), jak i przyznaje status organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OW 79/10; Zob. art. 11g ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Orzecznictwo z kolei stwierdza (np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2020 r., sygn. II SA/Gl 1047/20; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1197/18), że wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa, musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa. Zatem, sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do jego wyłączenia, czy to na zasadzie art. 24 k.p.a., czy to na zasadzie art. 25 k.p.a. Zatem, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten powinien mieć możliwość merytorycznego rozważenia, czy ta ustawowa niezręczność procesowa w postaci kumulacji ról procesowych konkretnego wojewody miała negatywny wpływ na rozstrzygnięcie, czy nie miała; innymi słowy, czy decyzja była arbitralna, czy też odpowiadała prawu. Bez uruchomienia postępowania sądowego nie będzie to możliwe. Uznając zatem (wbrew żądaniu z odpowiedzi na skargę) dopuszczalność wniesionej przez Gminę skargi, wskazać przyjdzie, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Ma rację skarżąca, że przepis art. 23 ust 1e u.g.n. dotyczy jedynie uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Zupełnie inny charakter ma instytucja zrzeczenia się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. W ocenie Sądu żaden przepis w tym zakresie nie wyłącza uprawnień starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu; por. art. 11 ust. 1 u.g.n.). Oświadczenie to nie jest bowiem wydawane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego lecz stanowi oświadczenie woli podmiotu wykonującego obowiązki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem jego skuteczność nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Oświadczenie takie może być złożone niezależnie od jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Żadne postępowanie administracyjne może wtedy nawet się nie toczyć (por. art. 12 ust. 8 specustawy drogowej). Dodać również należy, że art. 11b u.g.n. dodany został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1561) zmieniającej u.g.n. z dniem 9 września 2021 r., a więc po złożeniu ww. oświadczenia Prezydenta Miasta o zrzeczeniu się odszkodowania, datowanego na 26 stycznia 2021 r. W konsekwencji wskazane uchybienie ww. przepisom oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt. I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi (824 zł) oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona stosunkowo na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawioną powyżej argumentację. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.