I OSK 1845/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 195/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A.D. i J.P. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną. A.D. i J.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Postanowieniem z 6 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Wywiódł przy tym, że zwrot "umorzenie z mocy prawa" zastosowany w przepisach zmieniających art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem: decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu. W konsekwencji powyższego pisma wydawane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu zmianę jego uzasadnienia i odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Organ jednocześnie wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej: ustawa nowelizująca, w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; 2) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie w formie decyzji, które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny prawidłowości działań podjętych przez organ, pomimo że rozważania sądu powinny być ograniczone jedynie do zbadania dopuszczalności skargi w świetle art. 58 § 1 ppsa, a więc do oceny charakteru prawnego zaskarżonego pisma; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez niestaranne sformułowanie uzasadnienia postanowienia, co przejawia się w: a) sformułowaniu skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę; b) powołanie się w uzasadnieniu na nieprawomocne wyroki sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyroki te nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają sądu pierwszej instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów ustawy nowelizującej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazać należy, że wykładnia zacytowanego przepisu mogłaby prowadzić do wniosku, że organ prowadzący postępowanie mógł postąpić dwojako. Mógł bowiem, jak zrobił to Minister, ograniczyć swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź też mógł wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W pierwszym z wymienionych rozwiązań mamy do czynienia z sytuacją, w której organ kończy postępowanie pismem znajdującym się poza katalogiem aktów administracyjnych i czynności podlegających kontroli sądowej. Strona nie ma zatem prawnej możliwości skontrolowania prawidłowości tej formy działania administracji i ustalenia, czy przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej znajdował rzeczywiście zastosowanie w sprawie. W sytuacji takiej dochodziłoby zatem do naruszenia prawa strony do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co należało uznać za niemożliwe do pogodzenia z postulatem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji powyższego przyjąć należało, że umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 kpa, przy czym o bezprzedmiotowości postępowania decydował właśnie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/22, czy z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1546/22). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje bowiem wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była dopuszczalność skargi na pismo Ministra informujące o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Fakt zawarcia w uzasadnieniu wywodu dotyczącego konieczności wydania w ramach takiego postępowania aktu formalnie je kończącego nie świadczy o wyjściu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakres rozpoznawanej sprawy. Wywód ten należy bowiem uznać za rekonstrukcję prawidłowego toku postępowania, z którym porównywane jest działanie organu administracji publicznej i fakt zakończenia postępowania pismem informacyjnym niepodlegającym kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 może zostać naruszony bądź przez pominięcie w uzasadnieniu któregokolwiek elementu wymienionego w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów sądu w sposób powodujący, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a zawarty w nim wywód czytelnie obrazuje motywy sądu, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym wywód ten jest logiczny i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przekonujący. Brak było także podstaw, aby upatrywać wadliwości zaskarżonego postanowienia w powołaniu się przez Sąd pierwszej instancji na nieprawomocne orzeczenia wydane w podobnych sprawach. Zauważyć bowiem należy, że sąd wydając zaskarżone postanowienie, kierował się brzmieniem obowiązujących przepisów i dokonał ich wykładni, a przywołane w treści uzasadnienia wyroki miały wskazywać, że inne składy orzekające w analogicznych stanach faktycznych przyjmują tożsamą interpretację przepisów. Orzeczenia te, co należy wyraźnie podkreślić, nie stanowiły podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzut ten należało uznać za niezasadny. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).