II GSK 552/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. E. i A. E. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 35/21 w sprawie ze skargi M. E. i A. E. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina w przedmiocie utrzymania drogi gminnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odrzucił skargę M. E. i A. E. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina w przedmiocie utrzymania drogi gminnej. Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej skardze strony zarzuciły organowi uchylanie się od sprawowania zarządu nad drogą publiczną - drogą gminną nr [...], przejawiające się: wprowadzeniem w błąd mieszkańców ulic R., M. i M. co do istnienia właściwej drogi publicznej skutkujące podejmowaniem przez mieszkańców inwestycji mieszkaniowych na działkach bez dostępu do drogi publicznej, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych; długotrwałym zaniechaniem wykonania zadań w zakresie zarządu spornej drogi; zaniechaniem nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowania nimi. Strony wniosły na podstawie art. 101a w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) o niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie zarządu przedmiotową drogą gminną, w szczególności poprzez zapewnienie i utrzymania prawidłowego, zgodnego z prawem stanu tejże drogi publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie. Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że art. 101a ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których norma prawa powszechnie obowiązującego nakłada na organ gminy obowiązek wykonania określonej w tej normie czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego oparta o powołany przepis skarga wymaga ujawnienia unormowania, z którego obowiązek taki wynika, jak również wykazania związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem wykonania danej czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu I instancji przywołane w skardze przepisy nie ustanawiały jakiejkolwiek skonkretyzowanej bądź możliwej do skonkretyzowania czynności, do której wykonania zobowiązany byłby Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina, jako zarządca drogi stanowiącej ulicę R. w M. G.. Sąd stwierdził, że wskazane przez skarżących przepisy ujęte w art. 20 pkt 2, pkt 4, pkt 11, pkt 17 oraz pkt. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.).mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Przepisy te nie doprecyzowują ani zakresu, ani czasu realizacji tych czynności. Nie pozwalają więc stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się zaniechania czynności, jakie byłyby nimi nakazane. Ich wykonanie może odbywać się w różny, właściwy dla konkretnego stanu faktycznego sposób. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane w skardze przepisy nie stanowią podstawy do wyinterpretowania konkretnych, prawem przewidzianych czynności, których wykonanie spoczywa na danym organie, a tylko w takim przypadku uprawnione jest domaganie się, aby sąd nakazał organowi podjęcie konkretnie w ten sposób określonych czynności. W tym zakresie Sąd wskazał, że sama skarga nie precyzowała, jakich organ nie wykonał, ani jakie czynności miałyby zostać wykonane. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali również, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co w świetle art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazał, że strony powoływały się w tym zakresie na okoliczność użytkowania spornej drogi publicznej. Zdaniem Sądu, żądanie zapewnienia odpowiedniego jej stanu w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że po stronie skarżących zachodzi jedynie interes faktyczny, to jest faktyczna potrzeba użytkowania drogi publicznej o odpowiednim w ich ocenie stanie, a nie interes prawny do żądania podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina jakichkolwiek czynności prowadzących do realizacji spoczywających na tym organie - jako na zarządcy tej drogi - ustawowych zadań. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). M. E. i A. E., skargą kasacyjną zaskarżyli w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny, którego naruszenie pozwala na wystąpienie ze skargą z art. 101a u.s.g., co miało stanowić podstawę odrzucenia przedmiotowej skargi, podczas gdy skarżącym, jako mieszkańcom gminy M. G. i właścicielom nieruchomości położonej przy drodze gminnej nr [...] - ulicy R. w M. - której stan stanowiący wynik zaniechania Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina jako zarządcy drogi gminnej uniemożliwia swobodne korzystanie z nieruchomości, przysługuje interes prawny podlegający naruszeniu poprzez bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina, co stanowi o dopuszczalności przedmiotowej skargi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 i 11 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie nakładają na zarządcę przedmiotowej drogi gminnej - Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina - możliwych do skonkretyzowania obowiązków i czynności, które winny być przez niego podjęte, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zarządca drogi publicznej jest zobowiązany do bezzwłocznego, a więc terminowego, podejmowania wszelkich czynności - odpowiednich do stanu konkretnej drogi - koniecznych dla utrzymania odpowiedniego stanu drogi, m.in. poprzez podejmowanie robót utrzymaniowych, robót interwencyjnych i zabezpieczających w sposób zapobiegający degradacji drogi oraz służący polepszaniu jej stanu, co oznacza, iż obowiązki zarządcze organu i czynności nakazane prawem są skonkretyzowane lub możliwe do skonkretyzowania zarówno co do zakresu, jak i czasu ich podjęcia. Podnosząc te zarzutu skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem skuteczny okazał się zarzut pomieszczony w puncie 1 jej petitum, w zakresie, w jakim podważa się w nim stwierdzenie przez Sąd I instancji braku interesu prawnego stron do wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. Powołany przepis stanowi, że stosuje się odpowiednio art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 u.s.g. oznacza, że skarga wnoszona w trybie art. 101a u.s.g. powinna odpowiadać warunkom określonym w pierwszym z powołanych przepisów. W tym aspekcie wskazanie wymaga, że odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia, czy art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost, czy konieczna jest jego modyfikacja ze względu na odrębny przedmiot zaskarżenia unormowany w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 ma zastosowanie wprost w zakresie konstrukcji legitymacji do wniesienia skargi oraz zakresu przedmiotowego – sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1346/12). Na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g. ugruntował się w orzecznictwie pogląd, że kryterium interesu prawnego musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). W zakresie zastosowania przywołanych wytycznych na gruncie art. 101a ust. 1 u.s.g., podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi będzie każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przedmiotem skargi objęte są zaś czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania w aspekcie argumentacji Sądu I instancji pomieszczonej w motywach zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że Sąd ten dokonał niepełnej i błędnej analizy przepisów ustawy o drogach publiczny w zakresie w jakim reguluje ona obowiązki zarządcy drogi, wywodząc w konsekwencji przedwcześnie brak interesu prawnego skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego. Jak bowiem wynika z treści skargi oraz zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazywaną przez strony podstawą materialnoprawną w istnieniu interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., był przepis art. 20 u.d.p., w szczególności te jego regulacje, które nakładają na zarządcę drogi obwiązki utrzymania ich w stanie użyteczności. Jak bowiem wynika z przywołanego art. 20 pkt 2 u.d.p., do obowiązków zarządcy drogi należy między innymi remont, utrzymanie i ochrony dróg. Punkt 4 art. 20 ustawy określa, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi utrzymanie nawierzchni drogi. W punkcie 11 powołanej regulacji na zarządcę drogi nałożono natomiast obowiązek wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych oraz zabezpieczających. Co do zasady nie jest błędne stwierdzenie Sądu I instancji, że zadania nakładane na zarządcę drogi w art. 20 u.d.p. mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Jednakże takie założenie, jakie wynika z wywodu Sądu I instancji, w przypadku przywołanych już obowiązków zarządcy drogi oraz określonych w punktach 12 i 13 art. 20 u.d.p., może prowadzić do dowolności działań w tym też zaniechań organu administracji sprawującego, zgodnie z ustawą zarząd nad drogami. Przepis art. 20 u.d.p. zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi i niewątpliwie na charakter katalogu otwartego. Pomieszczone w nim zadania, jako zadania do wykonania zarządca jest obowiązany, z uwagi na ich rodzaj wykonać, choć podlegać one mogą, a wręcz powinny kwalifikacji priorytetowości ich wykonania w zależność od stanu faktycznego zaistniałego na danej drodze bądź jej odcinku, będącego pod pieczą zarządcy. Trudno bowiem oczekiwać aby ustawa zakreślała ramy czasowe dla podejmowanych działań zarządcy związanych z utrzymaniem drogi w stanie jej użyteczności i utrzymania bezpieczeństwa jej użytkowników. Innymi słowy, fakt, że omawiany przepis nie wskazuje w jakikolwiek sposób na ramy czasowe lub sposób ich ustalania przy realizacji zadań zarządcy drogi nie oznacza, że ramy te każdorazowo w przypadku wymienionych obowiązków remontu, utrzymania i ochrony dróg, utrzymania nawierzchni drogi oraz wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających, nie będą wynikały z zaistniałych zdarzeń losowych lub potrzeb uczestników ruchu drogowego w sprawnym i bezpiecznym korzystaniu z dróg w związku z ich eksploatacją lub uszkodzeniem. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Sąd I instancji, że sama konstrukcja art. 20 u.d.p. wyklucza istnienie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Powołane obowiązku zarządcy, przede wszystkim zaś obowiązek z punktu 11, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, może stanowić postawę materialną interesu prawnego w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w przypadku gdy niedopełnienie tego obowiązku wpływać może na wykonywanie prawa własności – może naruszać prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości. Z przyjętego przez Sąd I instancji i wynikającego ze stanowisko tak skarżących jak i organu stanu faktycznego spawy wynika, że korzystanie przez strony z ich nieruchomość uzależnione jest w aspekcie dostania się do niej od spornej drogi, której, co jest niesporne, zarządcą jest Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina. Brak jest zatem jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że prezentowane w skardze żądania skarżących wskazują na istnienie jedynie interesu faktycznego, który nie stanowi przesłanki legitymizującej do wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. Podsumowując, Sąd I instancji nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny spełnienia przez strony opisanych wymogów, warunkujących wniesienia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 101a u.s.g., wobec czego przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod rozwagę poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi, w szczególność dokona pogłębionej analizy charakteru obowiązków ciążących na organie, jako zarządcy drogi w aspekcie jej wpływ na prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony przez skarżących z własnej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).