II OSK 1770/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 136/22 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 lutego 2022 r. nr IR.I.7840.5.2.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz B. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 136/22, po rozpoznaniu skargi B. S. (dalej jako skarżąca lub inwestor) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 lutego 2022 r. znak: IR.I.7840.5.2.2022, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Koneckiego z 23 grudnia 2021 r. nr BP.6740.398.2012, znak: BP-37303/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami każdy, w zabudowie szeregowej, wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. ew. [...], jednostka ewid. [...] - obszar wiejski (dalej inwestycja), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. Skarżąca wnioskiem z 17 września 2021 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Końskich z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji. Do wniosku załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany inwestycji. Organ uznał, że istnieją nieprawidłowości w złożonym projekcie budowalnym i wskazując je wezwał skarżącą (postanowienie z 25 października 2021 r. ) do ich usunięcia. Jedną z wad była niezgodność projektowanej inwestycji z § 7 uchwały nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) obejmującego sołectwo Rogów, przyjętej w dniu 29.03.2019 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r., poz. 2270). Skarżąca została poinformowana o terminie na usunięcie nieprawidłowości i o skutkach ich nieusunięcia. W dniu 3 grudnia 2021 r. inwestor złożył poprawiony i uzupełniony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, a w sprawie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., po zacytowaniu definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w ustawie, wyjaśnił: "... Zgodnie z powyższym projektowana inwestycja polegająca na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami każdy w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami jest zgodna z zapisem w MPZP dotyczącym podstawowych form przeznaczenia i zasady zagospodarowania terenów - zgodnie z art. 7 ust. 1 opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego (...) Wyznacza się tereny oznaczone następującymi symbolami określającymi w planie podstawowe formy ich przeznaczenia i zasady zagospodarowania 1) MN (MN1, MN2) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. ..." Starosta Konecki decyzją z 23 grudnia 2021 r. nr BP.6740.398.2012, znak: BP-37303/2021 na podstawie art. 35 u.P.b. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Zasadniczym powodem było uznanie przez organ, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek. Jeżeli natomiast żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej. Zatem projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy szeregowej. W odwołaniu skarżąca powołując się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jej literalną analizę wskazała, że inwestycja spełnia jej wymagania. Podniosła, że w ustawie brak definicji zabudowy szeregowej. Stwierdziła wbrew stanowisku organu, że zabudowa szeregowa nie musi istnieć "w granicy działek". Wojewoda Świętokrzyski utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że z uwagi na zakres przedmiotowej inwestycji jest ona realizacją zabudowy wielorodzinnej, na którą nie zezwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według planu przeznaczenie podstawowe dla terenu inwestycji oznaczonego symbolem 29.MN2 to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś przeznaczenie uzupełniające to zabudowa usługowa, budynki gospodarcze i garażowe, wiaty, urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń towarzysząca. W projekcie budowlanym budynki zostały zaprojektowane w dwóch szeregach, z poszanowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych dla drogi 8.KDD i drogi 4.KDG. Każdy budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym. Każdy z budynków ma wszystkie ściany własne, posadowione na własnych fundamentach, między ścianami własnymi poszczególnych części sąsiadującymi ze sobą zaprojektowano dylatacje. Budynki te, nieznacznie różniące się szerokością, mają jednakową długość i są usytuowane w jednej linii. W każdym budynku jednorodzinnym zaprojektowano dwa niezależne mieszkania z odrębnymi wejściami – mieszkanie jednopoziomowe na parterze i mieszkanie dwupoziomowe obejmujące pierwsze piętro i poddasze użytkowe. Architektonicznie przedmiotowe budynki tworzą dwie bryły. Wzdłuż zachodniej granicy terenu inwestycji zaprojektowano drogę wewnętrzną, do której przylegają miejsca parkingowe przeznaczone dla zaprojektowanych budynków, a w sąsiedztwie tych miejsc usytuowano miejsce do gromadzenia odpadów, wspólne dla wszystkich budynków. Wojewoda Świętokrzyski, powołując się na art. 35 u.P.b. i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Oceniając wygląd zewnętrzny przedmiotowych dwóch obiektów budowlanych – określonych przez autora projektu budowlanego jako budynki jednorodzinne usytuowane w dwóch szeregach, to jest w zabudowie szeregowej – biorąc pod uwagę długość każdego z obiektów, jego wysokość, bryłę, elewacje, czyli architekturę, organ odwoławczy stwierdził, że w rezultacie realizacji przedmiotowej inwestycji na ww. działkach powstaną dwa budynki nieróżniące się wyglądem od budynków wielorodzinnych. Także funkcjonalnie są to w rzeczywistości dwa budynki wielorodzinne, gdyż są przygotowane dla zamieszkania wielu rodzin na wspólnych działkach. Zastosowanie nieuzasadnionego - z punku widzenia konstrukcji, a także ekonomiki - rozwiązania konstrukcyjnego, polegającego na zaprojektowaniu dwóch ścian obok siebie, pozwoliło stworzyć fikcję umożliwiającą nazwanie budynku wielorodzinnego budynkami jednorodzinnymi, a okoliczność, że są one usytuowane w rzędzie wykorzystano do nazwania zaprojektowanych obiektów budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Organ stwierdził, że miało to istotne znaczenie dla inwestora, ponieważ zgodnie z m.p.z.p. działki nr 634/5, [...], [...] można zabudować jedynie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie zaś budynkiem wielorodzinnym. Mając na uwadze definicję ustawową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a u.P.b. organ odwoławczy stwierdził, że w obowiązującym planie miejscowym zawarto jedynie regulacje dotyczące zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej (§ 19 ust. 5) i brak jest regulacji dotyczących zabudowy szeregowej. Gdyby intencją Rady Miejskiej w Końskich, było dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowy innej niż budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub zbliźniaczonymi, przepisy m.p.z.p. zawierałyby odpowiednie regulacje. Wojewoda przyjął, że zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. na jednej działce leżącej na terenie oznaczonym symbolem 29.MN2 może powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w określonej odległości od granicy jako budynek wolnostojący lub usytuowany w granicy działki jako zbliźniaczony z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce. Natomiast zaprojektowane budynki jednorodzinne nie stanowią zabudowy szeregowej, są to dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ z racji tego uznał rozważania związane z zabudową szeregową za bez znaczenia w niniejszej sprawie. Wojewoda zaznaczył, że skoro w ustaleniach m.p.z.p. nie wskazano parametrów dotyczących zabudowy szeregowej, a takie wskazano dla zabudowy pojedynczej (wolnostojącej) i zbliźniaczonej, to autor planu nie przewidział zabudowy szeregowej na obszarze objętym planem. Z orzecznictwa wynika, że podstawowa różnica pomiędzy zabudową szeregową i mieszkaniową to posiadanie własnego, osobnego wejścia do domu i prywatnej ogrodzonej działki (w przypadku zabudowy szeregowej). Zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek. Jeżeli żadna ze ścian bocznych, któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy i wniosła skargę na powyższą decyzję. Według niej organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art., 3 pkt 2a u.p.b. bowiem uznały, że zabudowa szeregowa stanowiąc konstrukcyjnie samodzielną całość nie zalicza się do zabudowy jednorodzinnej o jakiej mówi obowiązujący plan miejscowy. Organy wadliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy wywodząc, ze należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedstawiła argumentację, która według mniej potwierdza, że inwestycja odpowiada definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla uznania za taką zabudowę nie jest konieczne sytuowanie zabudowy szeregowej w granicy działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając na uwadze obowiązek organów ustalenia zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. dalej jako "u.P.b") Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy planowana zabudowa spełnia cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 1 i § 26 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem (m.in.) 29MN2, na którym to terenie ma znajdować się przedmiotowa inwestycja, ustala się jako przeznaczenie podstawowe właśnie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym, które będą ograniczać prawo właściciela nieruchomości do jej swobodnego zagospodarowania. Sąd podkreślił, że takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (por. m.in. wyroki NSA z 6.02.2014 r., sygn. II OSK 2132/12, z 11.01.2018 r., sygn. II OSK 1087/17). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26.05.2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27.05.2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie zatem dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (wyroki NSA z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, z dnia 25.03.2021 r., sygn. VII SA/Wa 305/21). Wreszcie w wyroku z dnia 9.09.2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że m.p.z.p. nie precyzuje tego co uznaje za "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zawarta w art. 3 pkt 2a u.P.b., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji uznał, po pierwsze że m.p.z.p. w rozpatrywanym przypadku nie przewiduje w ogóle zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej, a po drugie, że rzeczywiste cechy planowanych w tej sytuacji obiektów budowlanych nie pozwalają na przyjęcie, że – wbrew nazewnictwu stosowanemu przez inwestora – mają powstać budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, ale w istocie zrealizowane zostaną budynki wielorodzinne. W ocenie Sądu, analiza przepisów m.p.z.p. nie może prowadzić do wniosku, że plan ten przewiduje zakaz zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej. Zakazu takiego nie można opierać – jak czyni to Wojewoda – na twierdzeniu, że zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, "gdyby intencją Rady Miejskiej w Końskich, uchwalającej przedmiotowy miejscowy plan, było dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowy innej niż budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub zbliźniaczonymi, powinna ona zawrzeć w przepisach planu odpowiednie regulacje". Takie twierdzenie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadami interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich była wyżej mowa, a które wynikają z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ mianowicie odwrócił zasady tej interpretacji i przyjął, że jeśli m.p.z.p. nie zezwala wyraźnie na zabudowę jednorodzinną w formie szeregowej, to taka forma zabudowy jest niedopuszczalna, podczas gdy – jak podniesiono wyżej – aby plan miejscowy mógł ograniczyć jakąś formę zabudowy, winien przewidywać w tym zakresie wyraźny zakaz. Taki zakaz w tym przypadku z m.p.z.p. nie wynika. Z kolei u.P.b., a zatem akt wyższego rzędu, wyraźnie przewiduje możliwość realizacji budynku jednorodzinnego m.in. w zabudowie szeregowej. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w swej argumentacji powołuje się na fakt, że w przepisach analizowanego miejscowego planu zawarte są jedynie regulacje dotyczące zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej, a brak jest regulacji dotyczących zabudowy szeregowej. Powołuje się przy tym na § 19 ust. 5 miejscowego planu. W przepisie tym nie wspomina się jednak w ogóle o jakichkolwiek formach zabudowy, dotyczy on bowiem zupełnie innej kwestii, a mianowicie gospodarki odpadami. Trudno było powiedzieć zatem jakie przepisy w tym zakresie miał na myśli organ – ten powołany nie mógł bowiem z całą pewnością stanowić potwierdzenia dla jego argumentacji. Sąd zauważył, że o zabudowie jednorodzinnej w określonych formach jest mowa natomiast w § 9 pkt 2 m.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, podjętych w trybie przepisów odrębnych, ustala się: (...) 2) minimalna powierzchnia działki: a) dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - 600 m2 b) dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej - 500 m2 c) dla zabudowy rekreacji indywidualnej - 600 m2. Sąd podkreślił, że przepis ten wprost odnosi się do "zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości", a zatem do ściśle określonej procedury uregulowanej przepisami odrębnymi (do których zresztą sam przepis m.p.z.p. wyraźnie się odwołuje), tj. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, art. 92 i nast. tej ustawy). Nie można zatem z tego przepisu wywieść zakazu zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej na terenie obowiązywania planu miejscowego – zakazu w takim rozumieniu jak to wyżej określono – dla działek już istniejących. Sąd zauważył, że m.p.z.p. przyjęto uchwałą nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 29.03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Rogów. We wcześniejszej uchwale tego samego organu nr XXX/307/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński, w ramach ustaleń szczegółowych dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1MN-47MN w § 25 ust. 3 pkt 2 postanowiono, że w zakresie warunków urbanistycznych "ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej, z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego". Uchwała z dnia 29.03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła nowe uregulowania dla sołectwa Rogów w ramach terenów oznaczonym symbolem "MN" i brak jest w nich podobnego zapisu. Z przytoczonego § 25 ust. 3 pkt 2 uchwały nr XXX/307/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. wynika zaś wprost, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest dopuszczalna wyłącznie w formie wolnostojącej i bliźniaczej, z tym zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego. A contrario wynika z tego, że plan miejscowy z 2013 r. nie dopuszczał zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej. Zdaniem Sądu, fakt, że takiego – wyraźnego – zapisu nie przyjęto (w odniesieniu do analizowanego terenu) w uchwale stanowiącej zmianę planu, przyjętej w 2019 r., może świadczyć o tym, że podejmując tę uchwałę prawodawca lokalny nie chciał wprowadzenia takiego ograniczenia, a w każdym razie nie zamieścił go wyraźnie w przepisach planu miejscowego. Sąd uznał, że powyższe potwierdza jedynie tezę o tym, że m.p.z.p. przyjęty (w formie zmiany) w 2019 r. nie zawiera zakazu zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej dla terenu 29MN2. Zdaniem Sądu, za niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p. nie przemawiał także argument organu nawiązujący do tego, że rzeczywiste cechy planowanych w tej sytuacji obiektów budowlanych nie pozwalają na przyjęcie, że – wbrew nazewnictwu stosowanemu przez inwestora – mają powstać budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, ale w istocie zrealizowane zostaną budynki wielorodzinne. Sąd nawiązując do definicji budynku jednorodzinnego wynikającej z u.P.b., która przewiduje możliwość realizacji takich budynków m.in. w ramach zabudowy szeregowej, wskazał, że z definicji tej można wyczytać, że budynek mieszkalny jednorodzinny – niezależnie od tego czy jest budynkiem wolnostojącym, budynkiem w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej: - ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; - ma stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, - dopuszcza się wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia żadnej z powyższych trzech przesłanek. Sad wywiódł natomiast, że biorąc pod uwagę długość każdego z obiektów (budynki jednorodzinne zostały zaplanowane w dwóch szeregach – składających się odpowiednio z 4 i 6 budynków), jego wysokość, bryłę, elewacje, czyli architekturę, w rezultacie realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] powstaną dwa budynki nie różniące się wyglądem od budynków wielorodzinnych. Także funkcjonalnie są to zdaniem organu w rzeczywistości dwa budynki wielorodzinne, bo są przygotowane dla zamieszkania wielu rodzin na wspólnych działkach. Wprowadzanie podwójnych, niezależnych konstrukcyjnie, ścian wewnątrz budynku jest nieuzasadnione konstrukcyjnie i ekonomicznie. Sąd zwrócił uwagę, że jedyną różnicą pomiędzy zabudową jednorodzinną w formie szeregowej według zamysłu organu a zabudową przewidzianą w ramach planowanej inwestycji jest to, że zdaniem organu, każdy z budynków jednorodzinnych w takiej zabudowie powinien znajdować się na odrębnej działce. Sąd nie zaakceptował poglądu, że sam ten fakt spowodowałby, że "wygląd" obu szeregów (wysokość, bryła czy szerokość elewacji) uległby zasadniczej zmianie. Samo wydzielenie odrębnych działek ewidencyjnych dla poszczególnych budynków niekoniecznie musiałoby znaleźć odzwierciedlenie także w wyglądzie zewnętrznym ich otoczenia (Sąd zaznaczył, że do każdego z lokali zaplanowano odrębne wejście). Sąd podkreślił, że ani ustawa (powoływany przepis art. 3 pkt 2a u.P.b.) ani sam plan miejscowy nie wprowadzają takiego wymogu (wydzielenia odrębnej działki dla każdego budynku) dla zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej. Sąd przywołał w tym miejscu przytaczany wyżej § 25 ust. 3 pkt 2 uchwały nr XXX/307/2013 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 28.06.2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa Rogów i Młynek Nieświński, gdzie wyraźnie zastrzeżono, że "na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego". Zaznaczył jednak, że w przypadku m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 29.03.2019 r. dla analizowanego terenu takiego zapisu brak. Zdaniem Sądu, nie można było zatem w żaden sposób zaakceptować stanowiska Wojewody, który twierdzi, że "ustalenia obowiązującego miejscowego planu stanowią, iż na jednej działce leżącej na terenie oznaczonym symbolem 29.MN2 na rysunku miejscowego planu, może powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w określonej odległości od granicy jako budynek wolnostojący lub usytuowany w granicy działki, jako zbliźniaczony z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce". Taki zapis widniał – jak wspomniano – wprost w planie miejscowym uchwalonym w 2013 r., do którego organ w żaden sposób się nie odwołuje, opierając swoje rozważania wyłącznie na zmianie planu uchwalonej w 2019 r. i uznając ustalenia tego planu jako wyłącznie obowiązujące dla przedmiotowego terenu. Sąd zauważył, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych – w tym tych przywołanych w skardze – wywodzi się, że zabudowa szeregowa "ze swej istoty" musi być zabudową w granicy działek, jednak po pierwsze nie jest to stanowisko jednolite (por. odmiennie m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2019 r., sygn. IV SA/Po 469/19), a po drugie, jak wyżej wywiedziono, zakaz określonej zabudowy ograniczający prawo własności musi wyraźnie wynikać z przepisów czy to ustawy, czy planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji oparły swe rozstrzygnięcia na błędnej wykładni i zastosowaniu przepisów m.p.z.p., naruszając w sposób istotny art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 5 u.P.b. Wojewoda Świętokrzyski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2a w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 2439 ze zm) i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Rogów (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2019 r. poz. 2270) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja spełnia wymogi zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a tym samym projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wadliwa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prawa skutkująca ich błędnym zastosowaniem wpłynęła na wydanie błędnego orzeczenia kwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną. Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewoda wskazał na naruszenie: 1. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 202lr. poz. 137) polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i zakwalifikowaniu projektowanego przedsięwzięcia jako zabudowy jednorodzinnej, gdy w rzeczywistości stanowi ono zabudowę wielorodzinną. Brak omówienia w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności podnoszonej przez organy administracyjne kwestii charakteru zabudowy. 2. art. 145 § 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem uwzględnienie skargi spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiającej się jednolitością orzekania na tle analogicznych stanów faktycznych dającą obywatelowi poczucie stabilności linii orzeczniczej i budując zaufanie poprzez wydanie w identycznych stanach faktycznych spraw odmiennych rozstrzygnięć (niniejszej sprawy oraz spraw o sygn. akt: II SA/Ke 69/22 i II SA/Ke 57/22). W ocenie Wojewody wskazane powyżej błędne ustalenie Sądu miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem stanowiło podstawę przyjęcia, iż organ administracji wydał rozstrzygnięcie bez oparcia w przepisach prawa. Wadliwe uzasadnienie rodzi wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości prowadzonego postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumentację mającą, w jego ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. T., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Wojewody Świętokrzyskiego nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Świętokrzyskiego jest pozbawiona podstaw. Organ architektoniczno-budowlany prowadząc postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. ma obowiązek ustalić czy zachodzi zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Zgodność ta determinuje wydanie pozwolenia na budowę. Jednak o zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego nie świadczą jedynie zapisy wprost wskazujące na możliwość danego rodzaju zabudowy o przewidzianych w planie parametrach i wskaźnikach zabudowy ale także okoliczność, że postanowienia planu nie zawierają jednoznacznych zapisów wprost zakazujących danego rodzaju zabudowy lub z interpretacji treści zapisów planu wynika, że dany rodzaj zabudowy został wykluczony. Zatem analiza ustaleń planu miejscowego powinna prowadzić do wniosku, że dany rodzaj zabudowy nie jest zakazany. Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, Sąd I instancji analizując zapisy planu miejscowego - uchwały nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Rogów, przyjętej w dniu 29.03.2019 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r., poz. 2270). obowiązującego dla terenu inwestycji (działki nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]) oznaczonego symbolem 29MN2, słusznie uznał, że plan ten nie zawiera zakazu zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej dla terenu 29MN2. Z zapisów tego planu nie wynika wprost ani też z wykładni zawartych tam uregulowań, że zabudowa szeregowa jest niedopuszczalna na terenie 29MN2. Słusznie zauważył Sąd I instancji, porównując zapisy obecnego planu z zapisami planu go poprzedzającego, że zakaz taki można było wyinterpretować jedynie z zapisów poprzedniego planu. W ramach ustaleń szczegółowych dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1MN-47MN w § 25 ust. 3 pkt 2 zmienionego planu postanowiono, że w zakresie warunków urbanistycznych "ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej, z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego". Taki zapis w istocie wykluczał zabudowę szeregową na jednej działce gdyż dozwalał jedynie na budowę jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego na jednej działce lub jednego segmentu bliźniaka na osobnej działce. Skoro organy miały ocenić zgodność planowanej inwestycji z obecnie obowiązującym m.p.z.p., to wobec braku wyraźnego zakazu zabudowy szeregowej na terenie 29MN2 w jego przepisach, powinny były uznać, że planowana inwestycja jest zgodna z tym planem miejscowym. Nie było także podstaw aby kwalifikować inwestycję jako zabudowę wielorodzinną bowiem spełniała ona wymogi ustawowej definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z art. 3 pkt 2a u.P.b., która wskazuje na możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych m.in. w ramach zabudowy szeregowej. Definicja ta abstrahując od formy jednorodzinnego budynku mieszkalnego (wolnostojący, w zabudowie bliźniaczej, szeregowy czy grupowy), wskazuje cechy charakterystyczne dla każdej z tych from zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tj.: budynek ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; ma stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, dopuszczone jest wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ nie zakwestionował w jakikolwiek sposób, że planowana inwestycja w formie zabudowy szeregowej spełnia powyższe wymogi ustawowe dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie zostało zatem podważone, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna co wyklucza uznanie jej za zabudowę wielorodzinną. W ocenie NSA, cechy architektoniczne jak długość, wysokość, bryła czy elewacje planowanych szeregowców nie przesądzają jak widzi to organ o powstaniu zabudowy wielorodzinnej. W każdym budynku są 2 odrębne lokale mieszkalne, budynki są samodzielne konstrukcyjnie a zatem jest to zabudowa jednorodzinna. Samo ustawienie budynków w szereg, przy czym każdy budynek ma własną ścianę oddzielająca go od sąsiedniego w szeregu, nie powoduje, że jest to dwukondygnacyjny budynek z poddaszem użytkowym zamieszkiwany przez 12 i 8 rodzin. Również cecha zabudowy szeregowej powoływana przez organ tj. by każdy budynek w zabudowie szeregowej znajdował się na odrębnej ewidencyjnie działce nie przesądza o braku uznania inwestycji za zabudowę szeregową. Gdyby nawet poszczególne segmenty zajmowały powierzchnię wyznaczoną granicami jednej działki, to nie zmieniłoby to faktu, że nadal jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie szeregowej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji takiego wymogu wydzielenia budynku dla kwalifikowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako zabudowy szeregowej nie zakłada ani definicja z art. 3 pkt 2a u.P.b. ani obowiązujący plan miejscowy. Wskazanie takie przewidywał poprzedni plan miejscowy to jednak nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z obecnie obowiązującym m.p.z.p., który takiej regulacji ani wprost, ani po zestawieniu innych jego zapisów, nie przewiduje. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 2a w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.P.b. i § 9 pkt 1 i pkt 2 uchwały nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Rogów poprzez ich błędną wykładnię. W istocie projektowana inwestycja spełnia wymogi zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej według jej ustawowej definicji, a wobec tego, że plan nie wyklucza takiego rodzaju zabudowy na terenie inwestycji oznaczonym symbolem 29MN2 dowodzi jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zatem słusznie uchylił zaskarżone decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej odmawiające pozwolenia na budowę bowiem warunek z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. warunkujący udzielenie tego pozwolenia został spełniony. Wobec powyższego za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. polegającego na błędnym ustaleniu, że projektowaną inwestycję należy uznać za zabudowę jednorodzinną. Sąd I instancji przeanalizował zgromadzony przez organy materiał dowodowy istotny dla wydania rozstrzygnięcia i zasadnie dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Motywy uchylenia decyzji są przedstawione jasno a zatem nie było podstaw by twierdzić, że nie jest możliwa kontrola instancyjna wyroku. Nie można też zarzucić Sądowi naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Niniejsza sprawa dotyczyła oceny zgodności konkretnej inwestycji o wskazanych parametrach i charakterze z zapisami planu miejscowego uchwalonego dla tego terenu w 2019 r. Należało zatem ocenić czy rzeczywiście istniejący plan miejscowy wyklucza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie szeregowej na działce przeznaczonej pod inwestycję. Takiej oceny dokonuje się w okolicznościach konkretnej sprawy zestawiając zapisy planu z cechami planowanej zabudowy. Nie można zatem powoływać się na naruszenie zasady stosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, skoro przyjęcie poglądów zaprezentowanych w przywołanych przez Wojewodę sprawach odnosiło się od oceny innych inwestycji i innych planów miejscowych. Podsumowując, Sąd I instancji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę albowiem organy wbrew zapisom planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycji uznały, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa nie jest w zgodzie z postanowieniami tegoż planu. Skoro plan ten nie zawierał w tym zakresie wyraźnego zakazu, to potrzeba poszanowania prawa właściciela do zabudowy swojej nieruchomości w sposób nienaruszający postanowień planu kazała uznać, że plan dopuszcza taką zabudowę. Odnośnie do kwestii spełnienia wymogu zabudowy w granicach działek organ administracji poza stwierdzeniem, że taki wymóg istnieje, nie wskazał żadnych konkretnych naruszeń przez projekt budowlany tego wymogu. Tego rodzaju stanowisko nie mogło być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego jak w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.