III SAB/Gd 168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej Z. M. w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. M. sumę pieniężną w kwocie 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Z. M. (zwanej dalej także "stroną", "cudzoziemką", "skarżącą") na bezczynność Wojewody [...] w zakresie dotyczącym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP. Z akt sprawy wynika, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 8 maja 2021 r. W złożonej skardze skarżącą wniosła o: 1/ stwierdzenie bezczynności Wojewody [...]; 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu załatwienia sprawy; 4/ przyznania od Wojewody [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5/ wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 tej ustawy; 6/ przyznania na jej rzecz od organu odszkodowania w wysokości 2.500 zł. W uzasadnieniu skargi – po przytoczeniu treści art. 35 § 1, art. 35 § 3, art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 54/13 – wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku Z. M., który wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 20 czerwca 2017 r., a zatem termin jego rozpatrzenia upłynął w dniu 19 lipca 2017 r. Organ administracyjny do chwili obecnej nie wydał jednak decyzji w sprawie. Co więcej, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w z załatwieniu sprawy. Organ nie odniósł się również do zarzutów wniesionego ponaglenia. W związku z tym wskazano, że Wojewoda [...] bezsprzecznie pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie tego oraz fakt, że bezczynność wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa jest jak najbardziej zasadne, a wyznaczenie 14-dniowego terminu załatwienia sprawy właściwe. Podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i pociągnięcie do odpowiedzialności z tytułu niewywiązywania się z obowiązków pracowniczych kierownika wydziału jest również jak najbardziej zasadne. Ponadto, mając na uwadze przewlekłą bezczynność organu, należy orzec wobec organu grzywnę w wysokości określonej w art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ w swoim piśmie procesowym w pierwszej kolejności przestawił przebieg postępowania wskazując w tym zakresie, że w dniu 22 czerwca 2017 r. obywatelka Ukrainy – Z. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. w celu wykonywania pracy. W dniu 11 maja 2021 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, które wraz z odpisem akt sprawy zostało przekazane do organu II instancji, jednak organ do dnia złożenia skargi nie odniósł się do zarzutów podniesionych w ponagleniu. Stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 11 października 2017 r., Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału [...] Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 11 października 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił Z. M. o przedłużeniu z przyczyn niezależnych od organu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 marca 2018 r. W dniu 8 stycznia 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęła informacja o zakończeniu przez cudzoziemkę wykonywania pracy na rzecz. P.P.U.H "M." i na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wezwał Z. M. o przedstawienie dokumentów uzasadniających jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powyżej 3 miesięcy. W dniu 14 grudnia 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęły dokumenty świadczące, że cudzoziemka zamierza podjąć zatrudnienie na rzecz nowego pracodawcy oraz informacja o zakończeniu pracy w firmie [...] "K.". W związku ze zmianą pracodawcy pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. cudzoziemka została wezwana na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 i art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemkę o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 22 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. oraz ponownie 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał cudzoziemkę do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień. W dniu 27 września 2021 r., podczas osobistego spotkania z inspektorem, uzupełniła ona materiał dowodowy o aktualną umowę najmu mieszkania. Natomiast w dniu 1 października materiał dowodowy został uzupełniony o aktualny załącznik nr 1 wraz z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie kryteriów wydawania zezwoleń na prace cudzoziemców, obowiązujących w województwie [...]. Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. organ na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał cudzoziemkę do przedłożenia umowy, na której jest lub będzie świadczona praca Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie organ przyznał, że w istocie czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, jednakże czynności, o których mowa powyżej, były podejmowane niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków. Organ podkreślił, że reżim pracy wprowadzony w związku z sytuacją zagrożenia epidemicznego COVID-19 niósł za sobą szereg ograniczeń – zarówno w bieżącej obsłudze klienta, dostępie pracowników do akt sprawy oraz w wysyłce korespondencji. Dlatego też Wojewoda [...] nie mógł na bieżąco informować strony o podejmowanych czynnościach. Organ nadmienił przy tym, że ma świadomość, że dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po jego stronie, jednak chciałby zwrócić uwagę, że liczba wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do Wojewody [...] jest bardzo duża oraz, że czynione są starania dla poprawy efektywności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi cudzoziemców, przesunięcia i wzmocnienia kadrowe). Wojewoda [...] dodał, że w związku z tym iż cudzoziemka posiadała zarejestrowane oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy przez Firmę Handlową "K." w siedzibą w L. oraz firmę "S." S.C w Ł., dawało to jej uprawnienia do wykonywania pracy na rzecz wyżej wymienionych firm. Tym samym nie została pozbawiona środków na utrzymanie podczas oczekiwania na decyzję legalizującą jej pobyt i pracę. Ponadto cudzoziemka w trakcie trwania postępowania zmieniała pracodawców, co powodowało konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a to z kolei przedłużyło czas załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Z. M. zarzuciła Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutu skargi wskazać należy, że skarga na bezczynność stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji załatwił sprawę w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje "bezczynność" jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia na gruncie procedury administracyjnej szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem administracji publicznej a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotnego znaczenia nabiera zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określały do dnia 28 stycznia 2022 r. terminu, w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium RP. W tej materii należało zatem odwoływać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając jednakże na uwadze treść regulacji zawartych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Obecnie kwestię terminu wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy cudzoziemca reguluje przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 stycznia 2022 r., który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Analizując realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w trwającym od ponad czterech lat postępowaniu, które na dzień wniesienia skargi nadal nie zostało zakończone, Wojewoda [...] podejmował czynności w sprawie z dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody [...] wniosek o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 22 czerwca 2017 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu odcisków linii papilarnych w dniu 22 sierpnia 2017 r. i przedstawieniu skarżącej odpowiednich pouczeń w związku z jej osobistym przybyciem do Urzędu, kolejna czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ w dniu 25 września 2017 r., tj. pismem z tego dnia Wojewoda [...], na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., powiadomił skarżącą, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 31.12.2017". W dniu 28 września 2017 r. organ wystąpił natomiast do ABW, Policji i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących odpowiedź ABW i Straży Granicznej. Nie wynika z nich także, aby wystąpiono do ww. organów z dalszymi pismami z prośbą o udzielenie informacji lub wyjaśnienie powodów braku ich udzielania. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo Komendanta Wojewódzkiej Policji, które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2017 r., z informacją, że z uwagi na brak odpowiedzi na "zapytanie o udzielenie informacji o osobie" z Krajowego Rejestru Karnego - Punkt Informacyjny w E., w chwili obecnej nie jest możliwe udzielenie stosownych informacji. Zaznaczono przy tym, powołując się na art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, że po upływie okresu 60 dni Komendant Wojewódzkiej Policji odstąpi od udzielenia pisemnych informacji. W dniu 15 grudnia 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła kserokopia umowy o pracę, która została zawarta pomiędzy skarżącą a pracodawcą: [...] "K." B. K. (ul. B. [...], Ł.), na czas określony, tj. od 15 grudnia 2017 r. do 14 grudnia 2018 r. Następnie w dniu 7 marca 2018 r. do organu wpłynęła wspomniana powyżej umowa o pracę, tym razem w oryginale, a także informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych oraz oświadczenie pracodawcy skarżącej ([...] "K." B. K.), że Z. M. zamieszkała pod adresem: ul. B. [...], Ł. Natomiast w dniu 9 marca 2018 r. wpłynął do organu wypełniony przez pracodawcę ([...] "K." B. K.), załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 5 września 2018 r. organ - działając na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów uzasadniających jej pobyt na terytorium RP. Wezwanie nie zostało odebrane przez adresata, po podwójnym awizowaniu, i wróciło z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". W tym miejscu odnotować jednak należy, że wezwanie zostało wysłane na poprzedni adres zamieszkania skarżącej, tj. ul. K. [...], L. Organ kompletnie zignorował informację, że skrząca przeprowadziła się do Ł., na wskazany powyżej adres. W dniu 14 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła do akt sprawy pismo, w którym poinformowała, że w dniu 14 grudnia 2018 r. kończy pracę w firmie [...] "K." B. K., natomiast od 15 grudnia 2018 r. będzie pracować w firmie: [...] "P." H. P. (ul. P. [...], Ł.). Tego samego dnia do akt sprawy przedłożono oświadczenie H. P., że chce zatrudnić Z. M., a w oświadczeniu tym dodano, że Z. M. ma zapewniony również pokój do zamieszkania. W dniu 1 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęła umowa o pracę, zgodnie z którą Z. M. od dnia 22 lipca 2019 r. do 15 września 2019 r. zatrudniona została na stanowisku pomocy kuchennej w [...] R. S.C. A C., K. K. (ul. W. [...], Ł.), w wymiarze czasu pracy - ½ etatu. Wraz z umową przesłano organowi: załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wypełniony przez pracodawcę – [...] R. S.C. A C., K. K.; oświadczenie pracodawcy – [...] R. S.C. A C., K. K. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi; oświadczenie Z. M., że w okresie zatrudnienia w [...] R. S.C. A C., K. K. mieszka pod adresem: ul. K. [...], Ł.; zgłoszenie do ubezpieczenia (formularz ZUS P ZUA). Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. organ - powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 3 i art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach - wezwał skarżącą do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Skarżąca uczyniła zadość wezwaniu, przedkładając w dniu 30 sierpnia 2019 r. stosowną informację. Pismem z dnia 4 września 2019 r. organ po raz kolejny wezwał skarżącą, tym razem o przedłożenie umowy, na podstawie której świadczy lub będzie świadczyć pracę. Skarżąca w dniu 12 listopada 2019 r. przedłożyła do akt sprawy umowę o pracę. Zgodnie z postanowieniami tej umowy, skarżąca od dnia 25 października 2019 r. zatrudniona została, na trzymiesięczny okres próbny, w wymiarze ½ etatu, na stanowisku pomoc kuchenna, w "K." Restauracja – Bar A. C. (ul. K. [...], Ł.). Skarżąca przedłożyła ponadto oświadczenie, w którym wskazała, że w okresie zatrudnienia w "K." Restauracja – Bar A. C. zamieszkuje pod adresem: ul. K. [...], Ł. Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. skarżąca została poproszona przez organ do osobistego stawiennictwa w jego siedzibie, w celu złożenia wyjaśnień. W aktach sprawy brak adnotacji o stawiennictwie. Natomiast w dniu 12 maja 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało złożone zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za zasadne i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku skarżącej do dnia 7 października 2021 r., stwierdzając przy tym, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy, co miało miejsce 5 sierpnia 2021 r., do akt sprawy przedłożono umowę najmu lokalu mieszkalnego. Natomiast w dniu 1 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił materiał dowodowy o aktualny załącznik nr 1, dołączając do niego rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie kryteriów wydawania zezwoleń na prace cudzoziemców, obowiązujących w województwie [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. organ na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwał cudzoziemkę do przedłożenia umowy, na podstawie której jest lub będzie świadczona praca. W świetle dokonanych ustaleń i rozważań nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...] dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącą bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi, tj. 5 sierpnia 2021 r. (vide: data stempla pocztowego na kopercie). Organ przez ponad cztery lata pozostawał bierny, zaś pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które doprowadziły w sumie do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nawet skarga skarżącej została przekazana do Sądu przez organ dopiero w dniu 17 grudnia 2021 r. (co zresztą nastąpiło po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny za niewykonanie tego obowiązku). Dodać należy, że bezczynności organu nie uzasadniają w żadnym razie okoliczności leżące po stronie skarżącej, jak podnoszona w odpowiedzi na skargę zmiana pracodawcy. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że mimo wpływu wniosku skarżącej do organu 22 czerwca 2017 r. nie doszło do jego rozpoznania. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. Wojewoda do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (tj. do 12 maja 2022 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14), natomiast o rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogły wpłynąć na dokonanie odmiennej oceny w tym zakresie. Sąd ma świadomość, że wadliwość działania organu wynika z niedostosowania obsady urzędu do zakresu jego zadań i nie ulegnie istotnej poprawie bez zmiany ilości zatrudnionych w urzędzie pracowników. Organ w tej i innych sprawach, od 2018 r. wielokrotnie wskazywał, że podejmuje czynności w toku postępowania w takim terminie, na jaki pozwala obciążenie pracowników liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców (por. np. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 62/18; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 75/18; z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/8/19; z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 14/20 oraz z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 5/21). Niewątpliwe argumentacja ta nie mogła jednak zostać uwzględniona przy stwierdzeniu zaistnienia bezczynności organu, gdyż ocena w tym zakresie jest bowiem dokonywana niezależnie od przyczyn zaniechania organu - o charakterze zawinionym lub niezawinionym. Powołane przez organ okoliczności nie powinny mieć także wpływu na ocenę charakteru zaistniałej bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa. Nie usprawiedliwiają one zaistniałej w sprawie istotnej zwłoki w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skala wpływu wniosków do organu jest znana od dawna. W tej sytuacji organ winien podjąć działania w celu dokonania zmian polegających na dostosowaniu jego organizacji i środków do zakresu realnie występujących zadań. Organ administracji nie powinien działać w warunkach, w których realizacja jego zadań w sposób uwzględniający wyznaczone przepisami prawa standardy czasu trwania postępowania administracyjnego jest z założenia niemożliwa. Podkreślić należy, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej nie należy do spraw skomplikowanych wymagających szerokiego postępowania dowodowego, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Jakkolwiek pierwsza czynność procesowa (po złożeniu odcisków linii papilarnych), zmierzająca do rozpoznania sprawy, jaka została dokonana (tj. wystosowanie zapytania w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach), nastąpiła po upływie miesiąca (jest to w istocie czas na załatwienie sprawy), to kolejne działania były podejmowane z dużym opóźnieniem, wyłącznie ze względu na bierność organu w załatwieniu sprawy. Można zauważyć, a jednocześnie zaznaczyć, że gdyby organ podejmował niezbędne czynności niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, to sprawa mogłaby zostać zakończona już we wrześniu 2017 r. Niezależnie od tego, mając na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń, przyjąć należy, że wniosek skarżącej mógłby zostać rozpatrzony najpóźniej w marcu 2018 r. W tej dacie organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym, aby wydać stosowną decyzję. Jednakże organ zdecydował się na bierność, uaktywniając się dopiero, gdy okres, na który została zawarta umowa skarżącej o pracę, dobiegał końca. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis wyposaża sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzonej bezczynności, lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75). Zastosowanie przez Sąd środka w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością lub przewlekłością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21). Choć oba wskazane w 149 § 2 p.p.s.a. środki są stosowane w celu zapobieżenia dalszej bezczynności organu, to – jak wskazano powyżej - spełniają też dodatkowe cele, które mają charakter odmienny, tj. funkcję kary dla organu i funkcję zadośćuczynienia dla skarżącego. Zdaniem Sądu przestawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na szczególnie rażącą bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej (wniosek został złożony 22 czerwca 2017 r.), który nota bene na dzień orzekania w niniejszej sprawie (12 maja 2022 r.) nie został rozpatrzony, a jednocześnie powstanie szeregu negatywnych skutków pogarszających z winy organu sytuację skarżącej – uzasadniają kumulatywnie orzeczenie przez Sąd o nałożeniu na Wojewodę Pomorskiego kary grzywny, jak i przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie adekwatną karą dla Wojewody [...] - biorąc pod uwagę skalę bezczynności - będzie nałożenie grzywny w wysokości 1.000 zł, o czym orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku. Przy określeniu wysokości grzywny Sąd uwzględnił liczony w latach czas zwłoki w prowadzeniu postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt, a także okoliczność, że organ pozostawał bierny pomimo przekazywania mu przez skarżącą wszelkich możliwych dokumentów. Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił także, że urząd zajmujący się legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium RP powinien działać w sposób kształtujący jego autorytet i stwarzać warunki dające cudzoziemcom poczucie zaufania do władzy, a nawet opieki ze strony państwa, pod władztwem którego aktualnie przebywają i do którego niejednokrotnie przybywają w celu uzyskania ochrony, tak w aspekcie politycznym, jak i ekonomicznym. Zaznaczenia wymaga też, że jako okoliczność mającą wpływ na wymiar grzywny, Sąd uwzględnił niewątpliwą konieczność jednoczesnego finansowego obciążenia organu za powstałe negatywne dla strony konsekwencje drugim ze środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., będącym bezpośrednim przysporzeniem dla pokrzywdzonego, czyli w przedmiotowej sprawie dla skarżącej. Biorąc pod uwagę realia przedmiotowej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie dla skarżącej od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd uznał, że w opisanych okolicznościach sprawy przyznana skarżącej suma pieniężna, z jednej strony zrekompensuje znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe (np. niemożność wyjechania poza granice RP), a z drugiej strony zrekompensuje podejmowane przez nią zabiegi związane z doprowadzeniem do rozpoznania sprawy przez organ (sporządzane skargi i złożenie ponaglenia). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).