I OSK 2164/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 50/22 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/22, oddalił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że nie można przypisać Wojewodzie Małopolskiemu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Postępowanie oznaczone nr [...] dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające i reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Według Sądu Wojewódzkiego stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. Sąd podał, że postępowanie zostało zainicjowane w 2005 r. Prawomocnym wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po uwzględnieniu skargi A. B., zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie znak: [...]. Pod powyższym oznaczeniem prowadzone było postępowanie w przedmiocie nabycia nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr: [...]. Następnie, w związku z niewykonaniem powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 maja 2012 r., sygn. II SA/Kr 1952/11 wymierzył organowi grzywnę i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia Sądu w powyższych sprawach dotyczyły okresu od rozpoczęcia sprawy do listopada 2011 r. Następnie organ, po uprzednim rozdzieleniu spraw dotyczących poszczególnych nieruchomości, rozpoczął działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działek. Postępowanie prowadzone pod nr [...] dotyczy działek: nr [...] oraz nr [...] obręb [...], jedn. ewid. K., objętych księgą wieczystą nr [...]. Ze względu na fakt, że prowadzone przez organ czynności nie doprowadziły do ustalenia osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony, postanowieniem z [...] grudnia 2012r. organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne i zobowiązał strony do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia do sądu cywilnego w celu przeprowadzenia postępowania spadkowego po wskazanych w postanowieniu osobach zmarłych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zawiera obszerne uzasadnienie, w którym organ w sposób bardzo dokładny przedstawił dotychczasowe ustalenia w sprawie współwłaścicieli nieruchomości oraz wyjaśnił powody uniemożliwiające kontynuowanie postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 46/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. (z powodu skierowania postanowienia do osoby nieżyjącej). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii ponownie utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających następstwo prawne po J. I., R. W., J. K., J. K., L. G., A. K., Z. T. i B. K. Sąd Wojewódzki podał, że z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby strony postępowania dostarczyły dokumenty pozwalające na ustalenie następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Okoliczność ta nie została również wykazana w skardze. W dalszym ciągu istnieje zatem przeszkoda do podjęcia postępowania. Sąd I instancji zauważył, że zawieszenie postępowania w innej sprawie skarżącego, dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] K., zajętej pod drogę publiczną – [...] w K. zostało poddane kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/18 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku (wyrok z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 623/20) zaaprobował w pełni stanowisko Sądu I instancji wskazując, że: "nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia" oraz że: "Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron". Sąd I instancji przyznał rację organowi, że konieczna jest współpraca stron postępowania z organem administracji. Aktualnie, w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ, poczynając od zwrotu akt sprawy po wydaniu wyroku z dnia 8 maja 2012 r. przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działek zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] w K., co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ze względu na zaniechania samego skarżącego i pozostałych stron postępowania biorących udział w postępowaniu, postępowanie nie może być kontynuowane. Rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem niemożliwe do czasu przeprowadzenia stosownych postępowań spadkowych i wykazania następstwa prawnego po nieżyjących byłych współwłaścicielach nieruchomości. Mimo, że postępowanie toczy się relatywnie długo, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W przedmiotowym wypadku organ zawiesił postępowanie, stąd wydanie decyzji merytorycznie kończącej sprawę jest na obecnym etapie obiektywnie niemożliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.art.149 p.p.s.a. oraz art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.154 § 7 p.p.s.a., poprzez: a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że Wojewoda Małopolski po wyrokach WSA w Krakowie z 29 czerwca 2010 r. w sprawie II SAB/Kr 53/10 oraz z 8 maja 2012 r. w sprawie II SA/Kr 1952/11 podjął intensywne działania w celu ustalenia kręgu uczestników postępowania w sprawie [...], b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że ustalenie uczestników postępowania w sprawie o sygn. akt [...] nie było obiektywnie możliwe, w sytuacji gdy skarżący własnymi siłami ustalił wielu spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości bez żadnego wsparcia ze strony organów administracji, a więc taką możliwość posiadał również organ, c) wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego pod sygn. akt [...], nie jest prowadzone przewlekle, w sytuacji, gdy od zawieszenia postępowania organ nie podjął praktycznie żadnych czynności mających na celu ustalenie uczestników postępowania. W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia na podstawie art.154 § 1 p.p.s.a., 2/ na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący zrzekł się rozprawy. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: - pismo z Sądu Rejonowego dla [...] w K. z 12 grudnia 2019 r. wraz z postanowieniem z 29 listopada 2019 r. oraz wnioskiem o umorzenie postępowania, - postanowienie spadkowe z dnia 3 czerwca 1991r, - akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 czerwca 2012 r., - postanowienie spadkowe z dnia 17 listopada 2020 r., - postanowienie spadkowe z dnia 1 5 października 2020 r., - postanowienie spadkowe z dnia 10 lipca 2020 r., - wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 47/22, - wyrok WSA w Krakowie w sprawie I SAB/Kr 48/22, na okoliczność przewlekłości przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty te nie zostały poprawnie sformułowane. Wskazany jako naruszony art.149 p.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, dotyczących bezczynności organu, przewlekłości, stopnia rażącego obu powyższych a także rozstrzygnięć dotyczących wymierzenia organowi grzywny lub też zasądzenia sumy pieniężnej. Ustawodawca w art.175 § 1 p.p.s.a. wprowadził wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny skargi kasacyjnej i nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Pozostaje to w związku treścią art.183 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Niewskazanie w skardze kasacyjnej, której jednostki redakcyjnej art. 149 p.p.s.a. dotyczy zarzut naruszenia tego przepisu musi skutkować uznaniem nieskuteczności postawionego zarzutu. Kolejny przepis wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony - art.154 § 7 p.p.s.a.- stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie złożono skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania nie zaś na niewykonanie wyroku, a zatem przepis ten w sprawie nie ma zastosowania. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie WSA oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem nie było podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 §2 p.p.s.a. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odwołania do przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1 a p.p.s.a. czy też innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się natomiast wykazać, że skarżący samodzielnie ustalił następców prawnych licznych współwłaścicieli, organ zaś od zawieszenia postępowania nie podejmował czynności mających na celu ich odnalezienie. Z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej wynika, że na skutek wniosków skarżącego wydane zostały postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. W., S. H. oraz S. G. i L. G. Wynika z nich również, że przeprowadzone zostały postępowania spadkowe po M. W. i R. W. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania wynika, że organ szczegółowo wymienił osoby, które zmarły i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego. Jak wynika z akt do chwili obecnej nie zostały przeprowadzone wszystkie postępowania spadkowe celem ustalenia następców prawnych po wszystkich zmarłych współwłaścicielach. Nie jest zaś możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. A skoro organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ zobligowany jest do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., to jest do ustalenia osób, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku, jak również osób będących właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym ustalenie spadkobierców wymaga przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie aktów poświadczenia dziedziczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ nie ma możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, uczynić to może jedynie podmiot mający w tym interes prawny. Za podmiot taki uznać można współwłaścicieli nieruchomości, którzy mają interes prawny w ustaleniu jej stanu prawnego, a więc kręgu podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności. Jak też słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1752/22 ( znak sprawy adm. [...]) zawieszenie postępowania administracyjnego i bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy są odrębnymi i wzajemnie wyłączającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania, w świetle art. 103 k.p.a., wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (zob. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92, publ. ONSA 1994/2/50, wyrok NSA dnia z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.