III FSK 1178/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Paweł Borszowski, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 153/22 w sprawie ze skargi G.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 1001-IEE-1.711.142.2.2021.AG w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G.N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 153/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 grudnia 2021 r., nr 1001-IEE-1.711.142.2.2021.AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie postanowienia o kosztach egzekucyjnych. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G.N. Na podstawie art. 173, 175 § 3 pkt 1 w zw. z art. 175 § 1 oraz art. 176 i 177 § 1 P.p.s.a. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w płaszczyźnie przepisów prawa procesowego (I) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wyraźnie wskazanych przesłanek przemawiających za zastosowaniem w niniejszej sprawie wykładni systemowej i funkcjonalnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zaniechania przeprowadzenia pełnego procesu wykładni, co zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy; (II) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej jako: "K.p.a." w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." poprzez mającą istotny wpływ na wynik sprawy akceptację wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wydania postanowienia/zawiadomienia o części kosztów egzekucyjnych z uwagi na część "niezakończonych" jeszcze tytułów wykonawczych w momencie, w którym organ uprzednio wydał już pismo urzędowe (z 23 kwietnia 2021 r.), w którym określił już pełną (z tytułów wykonawczych, które nie zostały jeszcze "zakończone") kwotę kosztów egzekucyjnych; jednocześnie zobowiązując stronę do jej uiszczenia, a zobowiązany uiścił je na rachunek organu egzekucyjnego w całości, co w konsekwencji sprawiło, że zobowiązany posiadał obowiązek uiszczenia kwoty, której nie mógł zweryfikować; (III) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej jako: "Konstytucja RP", poprzez akceptację utrudniania możliwości dochodzenia swoich praw przez dłużnika oraz kontroli legalności działania organu egzekucyjnego poprzez stosowanie błędnej wykładni prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; (IV) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) – dalej jako: "EKPC", poprzez akceptację stanowiska organów, a które to uniemożliwienia skorzystanie przez skarżącego kasacyjnie ze skutecznego środka odwoławczego w zakresie wymaganych kosztów egzekucyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. przeprowadzenie rozprawy (również na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z wykorzystaniem urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku) w celu umożliwienia stronie przedłożenia swoich racji bezpośrednio Sądowi, jednocześnie złożono zapewnienie, że Strona posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej; 3.zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa świadczonego przez doradcę podatkowego, stosownie do norm przepisanych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia, nie wnosiły zastrzeżeń do takiego trybu rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynika, że organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony o wydanie postanowienia o kosztach egzekucyjnych. Adekwatne w tym zakresie przepisy stanowią, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 64c § 7 u.p.e.a.); organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne (art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a.). Sąd I instancji za organami administracji publicznej przyjął, w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie oznaczonych tytułów wykonawczych, że na dzień złożenia wniosku nie zostało ono zakończane. Taka sytuacja uniemożliwia zaś wydanie wnioskowanego postanowienia. Przyjęta przez Sąd I instancji, za organem administracji publicznej, wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z ich literalnym brzmieniem. Strona skarżąca kwestionuje jednak rezultat przyjętej wykładni, albowiem w kontekście specyfiki stanu faktycznego niniejszej sprawy, pomijając wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej, narusza ona normy i zasady ustalone wyżej hierarchicznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak dostatecznie uzasadnionych podstaw aby zakwestionować ocenę Sądu I instancji, i w konsekwencji stanowisko organów administracji publicznej. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Należy jednak uwzględnić i podkreślić, że wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, lecz także zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. W państwie prawa nie można dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z tym sensem. Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu. (R. Mastalski. Wprowadzenie do prawa podatkowego. C. H. Beck Warszawa 1995, s.102). Wymaga zatem wyjaśnienia, że zasadą jest, że koszty związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego (dłużnika) i podlegają przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 487/05, zobowiązany odpowiada za koszty egzekucyjne już w trakcie toczącego się, nie zakończonego postępowania egzekucyjnego, od daty, w której, na podstawie danego przepisu prawa, powstaje obowiązek ich uiszczenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza reguły, że są one ustalane w formie jakiegoś aktu administracyjnego. Tym samym ponoszenie kosztów egzekucyjnych podporządkowane jest zasadzie rządzącej należnościami wynikającymi z przepisu prawa. Ustawa przewiduje kompetencje do domagania się wydania postanowienia przez zobowiązanego lub też obowiązek jego wydania z urzędu, gdy koszty obciążają wierzyciela (art. 64c § 7 u.p.e.a.). Zatem obligatoryjne lub fakultatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego zostało powiązane z zasadami rządzącymi ciężarem poniesienia tych kosztów (S. Babiarz [w:] S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowo- administracyjnych, Warszawa 2007, s. 348). Wzgląd na zasady koncentracji i unifikacji kosztów postępowania, prowadzi do wniosku, że postanowienie z art. 64c § 7 u.p.e.a. może być wydane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego (także przez umorzenie egzekucji). Kosztów egzekucyjnych nie da się bowiem oznaczyć z góry i przewidzieć zdarzeń faktycznych i prawnych mających wpływ na zasadę ich ponoszenia lub wysokość. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że zarówno cel jak i funkcja omawianych przepisów nie podważają efektów wykładni językowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, że możliwość weryfikacji wysokości i samej legalności określonych kosztów egzekucyjnych po 4 latach od ich pobrania świadczy o rozstrzygnięciu absurdalnym. Możliwość rozliczenia i weryfikacji kosztów egzekucyjnych dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego jest w pełni racjonalna, albowiem dopiero zakończenie postępowania egzekucyjnego pozwala na ostateczne ustalenie tych kosztów. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest zaistnienie ustawowo wskazanego stanu sprawy (zakończenie postępowania egzekucyjnego), jednocześnie przesłanka ta nie jest modyfikowana przez czas trwania postępowania. Trzeba także zauważyć, że wolą ustawodawcy przedmiotem zaskarżenia są koszty określone w postępowaniu egzekucyjnym, a nie koszty określone względem poszczególnych czynności egzekucyjnych dokonanych w ramach tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ukształtowanie podstaw wydania postanowienia w przedmiocie określenia kosztów postępowania egzekucyjnego nie narusza konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Nie jest dowolne i arbitralne. Przeciwnie opiera się na racjonalnym założeniu, że ostateczne orzeczenie o kosztach postępowania egzekucyjnego może mieć miejsce po zakończeniu tego postępowania. Należy w tym miejscu odnotować, że znaczące w czasie przesunięcie zakończenia postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji możliwości orzeczenia w przedmiocie kosztów tego postępowania spowodowane zostało uwzględnieniem wniosku strony o rozłożenie dochodzonego obowiązku pieniężnego na raty. Wbrew wywodom strony skarżącej rozłożenie zaległości podatkowej na raty nie stanowi o tym, że dalsze czynności egzekucyjne są bardzo mało prawdopodobne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 207/08 nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w brzmieniu art. 64c § 7 i art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a. Ustawodawca w sposób jasny i jednoznaczny określił od jakiej daty należy liczyć termin 6 miesięcy zakreślony na złożenie wniosku o określenie wysokości kosztów egzekucyjnych. Datę tą wyznacza wyegzekwowanie wykonania obowiązku bądź ostateczne umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieuprawniona jest argumentacja odwołująca się do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje m. in. prawo do uruchomienia procedury przed właściwym sądem oraz prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Prawo do sądu nie może być jednak utożsamiane z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym egzekucyjnym. W tym zakresie zobowiązanemu przysługują odrębne i adekwatne, określone w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i Kodeksie postępowania administracyjnego środki prawne. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o utrudnianiu dochodzenia swoich praw przez dłużnika. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zaakceptował stanowisko organu, który uznał, że wniosek zobowiązanego był przedwczesny, i jako taki, w zgodzie z przepisem ustawy, nie mógł być rozpatrzony. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka należy odnotować postanowienie Sądu Najwyższego z 14 września 2022 r., sygn. akt I KZP 7/22. OSNK 2022/11-12/41, w którym wskazano, że Europejski Trybunał Praw Człowieka ma monopol jurysdykcyjny w zakresie interpretacji i stosowania Konwencji (art. 19 i art. 32 Konwencji). To orzecznictwo Trybunału Strasburskiego nadaje ostateczny kształt normatywny postanowieniom konwencji, doprecyzowując znaczenie i zakres gwarantowanych w niej praw i wolności, w tym prawa do rzetelnego procesu, a nie inne organy, w tym Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji w zakresie interpretacji i stosowania konwencji sądy krajowe są związane interpretacją konwencji przez ETPC. (postanowienie Sądu Najwyższego z 14 września 2022 r., sygn. akt I KZP 7/22. OSNK 2022/11-12/41). Zarzut ten wymyka się zatem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała jakakolwiek przesłanka wywodzona przez stronę z wykładni celowościowej i funkcjonalnej omawianych przepisów, która uzasadniałaby odstąpienie od jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości wykładni literalnej. Przyjęta wykładnia nie prowadzi w szczególności do podważenia norm hierarchicznie wyższych statuujących wolności i prawa człowieka i obywatela, w tym prawa do sądu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Paweł Borszowski Bogusław Woźniak Dominik Gajewski