VI SA/Wa 2645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w P., P.G. i R. W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "Komisja") decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm. - dalej "ustawa o nadzorze") po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , P. G. i R. W., utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyznaczenia, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1896 ze zm. - dalej "ustawa o funduszach") likwidatora S. w likwidacji wydzielonego w C., innego niż C. S.A. z siedzibą w [...] . W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja podniosła, że w dniu 20 grudnia 2016 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , P.G. i R.W. (dalej "skarżący", "strona skarżąca") złożyli do Komisji wniosek o wyznaczenie likwidatora S. w likwidacji (dalej "Subfundusz") wydzielonego w C., innego niż C. S.A. Jako kandydata na nowego likwidatora S. skarżący wskazali P. N. Z treści wniosku wynikało, że skarżący są uczestnikami subfunduszu. Zgodnie z informacjami przekazanymi we wniosku, w dniu 3 września 2014 r. Towarzystwo pełniące funkcję likwidatora S., ogłosiło o otwarciu likwidacji S. Na dzień otwarcia likwidacji S. szacowanym terminem wypłaty uczestnikom środków był dzień 12 września 2016 r. Następnie, w dniu 13 września 2016 r. Towarzystwo ogłosiło o przedłużeniu likwidacji S. do dnia 21 maja 2018 r. Powyższe było spowodowane stanem zaawansowania likwidacji lokat S. i koniecznością podjęcia dalszych kroków związanych z procesem likwidacji. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, że przedłużenie likwidacji S. powoduje, że uczestnicy faktycznie nie mogą otrzymać żadnych swoich środków finansowych przez kolejne półtora roku, gdyż zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie ma możliwości częściowych wypłat z likwidowanego S. aż do czasu całkowitej likwidacji lokat. Strona skarżąca podniosła również, że działania podejmowane przez obecnego likwidatora S. należy ocenić jako czynności wyłącznie pozorne, zmierzające jedynie do niewypłacenia uczestnikom S. należnych im środków finansowych. Przez 2 lata likwidator nie prowadził bowiem realnych działań w celu zakończenia likwidacji S. prócz spotkań z obligatariuszami, administratorami zabezpieczeń lub z emitentami. Tym samym, dalsze sprawowanie funkcji likwidatora przez Towarzystwo wpłynie niekorzystnie na sytuację finansową całego S., a jednocześnie na jego uczestników. Skarżący wskazali również, że mają interes prawny w dokonaniu zmiany likwidatora. Działalność podejmowana przez likwidatora S. wpływa bowiem bezpośrednio na ich sytuację, oddziałując na możliwość odzyskania ich środków finansowych o znacznej wysokości. W dniu [...] czerwca 2017 r. Komisja wydała decyzję, w której umorzyła przedmiotowe postępowanie. W treści ww. decyzji Komisja podkreśliła, że przepisy art. 248 ustawy o funduszach, w tym ust. 3 tego artykułu upoważniający Komisję do wyznaczenia innego likwidatora, mają zastosowanie do likwidacji funduszu inwestycyjnego, jednocześnie regulacja przewidziana w art. 248 ust. 3 ww. ustawy nie jest możliwa do zastosowania w przypadku zmiany likwidatora subfunduszu wydzielonego z funduszu z wydzielonymi subfunduszami. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 248 ust. 2 i 2a ustawy o funduszach, likwidatorem funduszu inwestycyjnego, który został utworzony na czas określony, a także likwidatorem funduszu inwestycyjnego zamkniętego może być towarzystwo zarządzające tym funduszem. Uzależnione jest to od wskazywania przez statuty funduszy towarzystwa jako likwidatora funduszu. Powyższe oznacza, iż kwestia likwidacji funduszu inwestycyjnego stanowi również część regulacji zawartej w statutach funduszy inwestycyjnych. Powyższe nie przesądza jednak - w ocenie skarżących - o braku możliwości dokonania zmiany likwidatora takiego funduszu przez Komisję na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach. W przypadku funduszy inwestycyjnych nie zostało wskazane, że uregulowanie kwestii likwidacji funduszu w statucie wyłącza możliwość zmiany likwidatora przez Komisję. Ponadto skarżący wskazali, że nie można nie uwzględniać aspektu celowościowego instytucji zmiany likwidatora funduszu. Głównym celem ustawy o funduszach jest bowiem zapewnienie uczestnikowi funduszu inwestycyjnego należytego uwzględnienia jego interesu w czasie prowadzenia likwidacji funduszu. Powyższe wskazuje, zdaniem skarżących, że brak jest przesłanek do całkowitego odmówienia ochrony interesów uczestników subfunduszu, szczególnie, że w ocenie Komisji jedyną możliwością podjęcia decyzji odnośnie zmiany likwidatora subfunduszu jest zmiana statutu samego funduszu z wydzielonymi subfunduszami. Następnie skarżący podnieśli, że działanie likwidatora S. powoduje, że uczestnicy faktycznie nie mogą otrzymać żadnych środków finansowych przez kolejne lata, gdyż zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie ma możliwości częściowych wypłat z likwidowanego S., aż do czasu całkowitej likwidacji lokat. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Komisja decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja podkreśliła, że nie dostrzegła okoliczności podważających wykładnię przepisów, dokonaną na potrzeby rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Następnie Komisja podniosła, że systematyka ustawy o funduszach wskazuje wyraźnie, iż regulacja art. 248 ust. 3 ww. ustawy odnosi się wyłącznie do likwidatora funduszu inwestycyjnego, natomiast nie można na jej podstawie dokonać zmiany likwidatora subfunduszu wydzielonego w funduszu z wydzielonymi subfunduszami. W przypadku likwidacji subfunduszu przewidziany został odrębny zespół regulacji, uwzględniający specyfikę procesu likwidacji subfunduszu odróżniającą ją od procesu likwidacji całego funduszu inwestycyjnego. Art. 165 ustawy o funduszach określa bowiem szczegółowy tryb, zasady i warunki likwidacji subfunduszu. W tym zakresie mieści się również określenie w statucie likwidatora subfunduszu. Powyższe oznacza, że zmiana likwidatora subfunduszu wymaga zmiany statutu funduszu. Ww. art. 165 nie przewiduje kompetencji Komisji do zmiany likwidatora subfunduszu. W przedmiotowej sprawie statut stanowi, że likwidatorem S. jest Towarzystwo, o ile nie jest on likwidowany w związku z rozwiązaniem Funduszu. Podkreślenia zatem wymaga, że zmiana likwidatora subfunduszu wydzielonego w funduszu z wydzielonymi subfunduszami następuje w drodze zmiany statutu funduszu, a nie wyznaczenia przez Komisję likwidatora na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach. R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , P. G. i R. W. uczynili powyższą decyzję przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko przedstawione przez Komisję jest nieprawidłowe, ponieważ organ w sposób niewłaściwy interpretuje instytucję zmiany likwidatora funduszu i subfunduszu. Regulacja dotycząca subfunduszy znajduje się w Dziale VI ustawy zatytułowanym "Szczególne konstrukcje funduszy inwestycyjnych". Rozdział 2 powyższego działu zatytułowany "Fundusze inwestycyjne z wydzielonymi subfunduszami" zawiera regulacje szczególne dotyczące jednej z konstrukcji funduszy. Art. 165 ust. 1 ustawy o funduszach wskazuje, że fundusz z wydzielonymi subfunduszami może dokonać likwidacji subfunduszu, o ile statut funduszu to przewiduje. W takim przypadku statut funduszu określa czas, na jaki fundusz jest utworzony, lub przesłanki jego likwidacji oraz szczegółowy tryb, zasady i warunki likwidacji funduszu. Art. 165 - w ocenie skarżących - nie odnosi się zatem do kwestii likwidatora funduszu, nie ma w tym zakresie przepisu szczególnego w stosunku do art. 148 ww. ustawy. Oczywiste jest zatem, że w tym zakresie stosowany jest art. 248 ustawy regulujący zmianę likwidatora funduszu. Tym samym, zarówno systematyka ustawy, jak i brak odniesienia się w regulacji dotyczącej subfunduszy do kwestii likwidatora subfunduszu, pozwalają stwierdzić, że w tym zakresie stosowane są przepisy dotyczące funduszy. Ponadto skarżący podnieśli, że kwestia likwidacji funduszu inwestycyjnego stanowi również część regulacji zawartej w statutach funduszy inwestycyjnych. Nie przesądza to jednak o braku możliwości dokonania zmiany likwidatora takiego funduszu przez Komisję na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach. W przypadku funduszy inwestycyjnych nie zostało wskazane, że uregulowanie kwestii likwidacji funduszy w statucie wyłącza możliwość zmiany likwidatora przez Komisję. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słusznościowym. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna. Problem prawny, który dostrzegł skarżący na gruncie likwidacji subfunduszu wydzielonego w funduszu inwestycyjnym, może być rozwiązany w drodze wykładni przepisów art. 248 ust. 3 i art. 165 ust. 1 ustawy o funduszach. Należy mieć przy tym na względzie pogląd wyrażony przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów tegoż Sądu z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83.). Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.). Tak więc dla dokonania prawidłowej wykładni konkretnego przepisu konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znaczenia większej niż tylko jeden - zrębowy - przepis, przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawa, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01, opubl. ONSA 2002/1/13). W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie będzie miała wykładnia systemowa wewnętrzna, czyli - jak już była o tym mowa - uwzględnienie relacji art. 248 ust. 3 i art. 165 ww. ustawy do innych przepisów danego aktu prawnego, uszeregowanie tych przepisów w tzw. wewnętrznej systematyce aktu prawnego. Stosownie do treści art. 248 ust. 1 ustawy o funduszach co do zasady likwidatorem funduszu inwestycyjnego jest depozytariusz, przy czym w takim wypadku Komisja może wyznaczyć innego likwidatora (ust. 3 ww. przepisu). Podkreślić należy, iż decyzja wydawana w sprawie prowadzonej na podstawie powyższego przepisu stanowi środek nadzoru, uprawniający Komisję do władczego określenia podmiotu, który pełnić ma funkcję likwidatora funduszu. Jego zastosowanie powinno jednak zostać ograniczone do sytuacji wyjątkowych, w których zaistnieje stan faktycznego braku możliwości wykonywania obowiązków likwidatora przez podmiot, który miał pełnić tę funkcję lub też gdy wykonywanie obowiązków przez dotychczasowego likwidatora jest wysoce niepożądane w związku z licznymi i rażącymi naruszeniami prawa, interesu uczestników lub interesu wierzycieli funduszu lub też postępowanie likwidacyjne byłoby prowadzone w sposób rażąco przewlekły (zob. Ł. Karasek, Postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora funduszu inwestycyjnego, teza Nr 1, Lex nr 288845/1). Jak wskazano, ust. 3 art. 248 ustawy o funduszach upoważnia Komisję do wyznaczenia innego likwidatora funduszu inwestycyjnego. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku gdy likwidacji podlega fundusz inwestycyjny. Powyższy przepis nie upoważnia Komisji do zmiany likwidatora subfunduszu w funduszu z wydzielonymi subfunduszami. Powyższe wynika w sposób jednoznaczny zarówno z samego brzmienia omawianego przepisu, jak i systematyki całej ustawy (wspomniana wyżej wykładnia systemowa wewnętrzna). Tym samym niedopuszczalne jest stosowanie - jak to czynią skarżący - wykładni rozszerzającej, z powołaniem się na argumentację celowościową. Za wąską interpretacją ww. przepisu dodatkowo przemawia jeszcze inny argument oparty o wykładnię systemową. Mianowicie przepis uprawniający Komisję do wyznaczenia innego likwidatora funduszu stanowi część (jednostkę redakcyjną) - tj. ustęp 3 - przepisu art. 248 ustawy o funduszach, w którym mowa jest o likwidacji funduszu inwestycyjnego. Nie wydzielono tej regulacji w osobny artykuł, który to zabieg legislacyjny mógłby nadać temu przepisowi uniwersalne znaczenie, a przez to umożliwić zastosowanie także do innych przypadków niż te, o których wprost mowa w art. 248 omawianej ustawy. Poza tym przepis art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach oprócz charakteru ochronnego, stanowi także kompetencję organu administracji publicznej do ingerencji w działalność podmiotu gospodarczego. Także z tego powodu analizowane przepisy powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Dlatego ma racje organ akcentując, iż do likwidacji subfunduszu przewidziany został odrębny zespół regulacji, uwzględniający specyfikę procesu likwidacji subfunduszu. Stosownie bowiem do treści art. 165 ustawy o funduszach, statut funduszu określa szczegółowy tryb, zasady i warunki likwidacji subfunduszu. Powyższe oznacza - w ocenie Sądu - że zmiana likwidatora subfunduszu wymaga zmiany statutu funduszu. Art. 165 ww. ustawy, nie przewiduje bowiem - w odróżnieniu do art. 248 ust. 3 ustawy - kompetencji dla Komisji do zmiany likwidatora subfunduszu. Powyższa interpretacja ww. przepisów koresponduje z przyjętym w ustawie o funduszach założeniem uproszczenia postępowania w sprawie tworzenia i likwidacji subfunduszy w ramach funduszu inwestycyjnego w porównaniu do rozwiązań przewidzianych w dziale XI ustawy (por. G. Borowski, [w:] A. Michór, T. Nieborak, P. Stanisławiszyn, P. Zawadzka, G. Borowski, P. Petasz, Ustawa o funduszach inwestycyjnych. Komentarz, LEX Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, str. 556 i nast.). Skoro zaś - jak słusznie zauważył organ - art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących likwidacji subfunduszy, postępowanie wywołane wnioskiem strony z dnia 20 grudnia 2016 r. należało umorzyć. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., wynika z faktu, że stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego wskazywanej przez stronę skarżącą. Jak słusznie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1353/13: "(...) Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.1.2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.