I SA/Wa 2594/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z 17 sierpnia 2021 r., nr DAP-WN-727-28/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 19 marca 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-480/2019/Kpu, o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 17 września 1991 r., nr GG.II.7242/l/86/26/91/Ma, Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w jedn. ewid. A., obr. A., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpiła S. M. Decyzją z 19 marca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody Krakowskiego z 17 września 1991 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiła S. M. Decyzją z 17 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z 19 marca 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Organ podniósł, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], będącej integralną częścią decyzji komunalizacyjnej wynika, że działka nr [...] wpisana była do księgi wieczystej nr KW [...]. Własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 4a aktem notarialnym z 22 maja 1990 r., nr Rep. A [...], nabył Skarb Państwa. Natomiast na podstawie powyższej umowy sprzedaży i na wniosek o oznaczeniu Dz. kw.[...] w niej zawarty, własność nieruchomości wpisano w księdze wieczystej dnia 6 czerwca 1990 r. Minister wskazał, że w drodze powołanego aktu notarialnego W. F. sprzedała Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. [...] (wydzieloną z działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta [...]), stanowiącą drogę (poszerzenie ulicy [...]). Tym samym z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie komunalizacji własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa. Wnioskodawczyni nie wykazała się zaś jakimkolwiek dokumentem zaprzeczającym temu ustaleniu. W szczególności nie wykazała, że to jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości w dacie komunalizacji. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podniósł, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r. i 15 lipca 2013 r. dotyczących niepodpadania pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości objętej wykazem hipotecznym LWH [...] gm. Kat [...] będącej własnością W. F. i A. F. Organ podkreślił jednak, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie natomiast wynika, że na ten dzień ani wnioskodawczyni ani jej poprzednicy prawni nie byli właścicielami skomunalizowanej nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawczyni (ani jej poprzednikom prawnym) nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], legitymujący wnioskodawczynię do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 17 września 1991 r. Minister podsumował, że nie legitymując się tytułem prawnym do spornych nieruchomości wnioskodawczyni nie posiada też przymiotu strony postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła S. M. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, 2) art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami nieruchomości przed ich przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z 10 września 1945 r., orzeczenie Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., nr UR.Z.21/9/55, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 października 2010 r., nr GZrn-051-625-196/01, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r., wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2147/13, wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 3267/14, wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 377/17 oraz wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt: I OSK 2133/17, skarżąca wskazała, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne i prawomocne decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. stwierdzające nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Zdaniem skarżącej, w związku z wydaniem powyższych ostatecznych i prawomocnych decyzji z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. o podpadaniu pod dekret o reformie rolnej dany grunt nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Nie mógł więc następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stać się z mocy prawa własnością gminy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja właściwego organu o niepodpadaniu gruntu pod dekret o reformie rolnej wywołuje skutki z mocą ex tunc i skutkuje przywróceniem stanu prawnego sprzed nacjonalizacji. Nie jest natomiast możliwa modyfikacja historycznego wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej czy to na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa już zawsze na ten czas będzie figurował w księdze wieczystej jako właściciel. Możliwe jest jedynie wystąpienie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale zmiana nastąpi z datą wydania wyroku, a nie wstecz. Skarżąca podniosła, że w celu przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym konieczne jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Gmina figuruje bowiem w księdze wieczystej jako właściciel właśnie na podstawie powyższej decyzji. Podstawę zaś stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowi prawomocna decyzja z 15 lipca 2013 r. oraz 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r., która wywołuje skutki ex tunc. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sąd w postępowaniu cywilnym jest związany decyzją administracyjną, poza sytuacjami gdy zachodzi jej tzw. bezwzględna nieważność. To jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowi prejudykat w stosunku do postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym a nie odwrotnie. Zdaniem skarżącej, z uwagi na ostateczność i prawomocność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 11 marca 1955 r. uznać trzeba, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skomunalizowano bowiem nieruchomość należącą do osób fizycznych. Natomiast wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni W. i A. F., będących właścicielami nieruchomości, powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 17 września 1991 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w jedn. ewid. A., obr. A., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżąca nie posiada w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 17 września 1991 r. stanowił art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09, Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892). Co przy tym istotne, nie jest wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Jak bowiem słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2188/20, Lex nr 3124128). Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym go dotyczącym. Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje - w odniesieniu do objętej komunalizacją działki ewid. nr [...] - tytułem prawnorzeczowym, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza bowiem, że decyzją komunalizacyjną z 17 września 1991 r. objęto działkę nr [...], obręb A. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji wynika, że działka nr [...] wpisana była do księgi wieczystej [...]. Własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] aktem notarialnym z 22 maja 1990r. nr Rep. A [...] nabył Skarb Państwa. Natomiast na podstawie powyższej umowy sprzedaży i na wniosek o numerze [...] w niej zawarty, własność nieruchomości wpisano w księdze wieczystej dnia 6 czerwca 1990 r., co potwierdza pismo Sądu Rejonowego w C. V Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 2020 r. oraz pismo Starostwa Powiatowego w C. z 11 sierpnia 2020 r.). Z zebranej dokumentacji wynika, że w drodze ww. aktu notarialnego W. F. sprzedała Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. [...] (wydzieloną z działki nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta [...]), stanowiącą drogę (poszerzenie ulicy [...]). Prawidłowo zatem ustalił organ, że zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (tj. w dacie 17 września 1991 r.), działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżąca nie przedłożyła zaś jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych do nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r., co uniemożliwia dowodzenie, że miała i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia ww. decyzji komunalizacyjnej. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła przy tym podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostającą w obrocie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1955 r. Rację ma bowiem Minister, że powołana decyzja jest o tyle wiążąca prawnie, że ustala, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. To właśnie ten moment, jak już wyjaśniono wyżej, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19, Lex nr 3265464). Z zebranej dokumentacji wyraźnie zaś wynika, że na tę datę ani skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie byli właścicielami skomunalizowanej nieruchomości. Wobec powyższego, prawidłowo ocenił organ, że brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętej wnioskiem skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje, że nie ma ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z 17 września 1991 r. Skutki prawne wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogłyby bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych skarżącej praw do objętych tą decyzją nieruchomości. Odmawiając zatem skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu organ nie naruszył art. 28 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem, między innymi, wówczas gdy podmiot nieuprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).