II OSK 2035/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 718/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lutego 2021 r. nr WOK.7721.134.2020.KBoj w przedmiocie umorzenia postępowania 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza od skarżących U. K. i P. K. (solidarnie) na rzecz B. K. kwotę (dwieście czterdzieści) 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3.oddala wniosek K. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., II SA/Go 718/21, w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 9 lutego 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; aktualnie j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471; dalej: ustawa zmieniająca p.b.) w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; aktualnie j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto Zielona Góra (dalej PINB) umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową według projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 12 listopada 2020 r. Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. WSA zaznaczył, iż zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329; dalej p.p.s.a.). Uprzednio bowiem w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydawał wyroki z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Go 429/19 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Go 833/19. W opinii Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za strony postępowania naprawczego B. K. i K. K., właścicieli sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]). Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę – wywodząc legitymację K. K. do złożenia odwołania – na kwestie związane z zarzucaną zmianą sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną lub zamieszkiwania zbiorowego (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.), która może powodować zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiadujących. WSA podkreślił, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, m.in. w zakresie w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki, wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2019.1065; dalej r.w.t.), to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiednich, których interes prawny jest chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. W opinii WSA, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Organ w kontrolowanej sprawie mimo rozbudowanych argumentów przedstawionych przez odwołującego się zarówno w odwołaniu, jak i w pismach złożonych na etapie postępowania przed PINB, zwłaszcza w piśmie z 14 lipca 2020 r. (załączonym do odwołania) zrelacjonował je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji hasłowo, odnosząc się do nich enigmatycznie bez szczegółowego zderzenia z argumentacją inwestorów oraz całością zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy odnosząc się do kwestii odstąpienia od projektu w zakresie wysokości budynku podał, że było to nieznaczne odstępstwo nie podając jednak jaka jest wysokość wybudowanego w rzeczywistości budynku, a jaka została przewidziana w zatwierdzonym projekcie, który nie był dołączony do akt administracyjnych. WINB odwołał się w tym zakresie do swej decyzji z dnia 17 sierpnia 2018 r. nie zauważając, iż w jej uzasadnieniu wskazywał na braki postępowania dowodowego odnoszącego się do tej okoliczności. Tak sformułowane uzasadnienie powoduje, że zaskarżona decyzja uchyla się od kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wskazywanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 833/19, dotyczącej wpływu podniesienia wysokości budynku i rzędnej jego posadowienia w kontekście § 13 r.w.t., co mogło łącznie spowodować zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. W ocenie Sądu, rozważania organu co do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wprawdzie obszerne, nie uwzględniają wszystkich okoliczności wynikających w szczególności z protokołu oględzin, jak również odwołania i pisma odwołującego z dnia 14 lipca 2020 r. Chodzi tu o takie zmiany w trakcie budowy wewnątrz budynku w zakresie umiejscowienia ścian działowych oraz schodów, a także instalacji wodnokanalizacyjnej i elektrycznej, które umożliwiają – jak twierdzą właściciele sąsiedniej działki – faktyczne wyodrębnienie czterech lokali, a w przyszłości piątego na poddaszu, na co może wskazywać powstanie odrębnych łazienek i aneksów kuchennych, widocznych na zdjęciach załączonych do protokołu oględzin oraz odrębnych obwodów elektrycznych, a także odrębnych drzwi wejściowych. W kontekście powyższych okoliczności ustalenie organów nadzoru budowlanego o braku zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na zamieszkania zbiorowego albo wielorodzinnego z odwołaniem się jedynie do tego, iż brak jest holu, recepcji lub pomieszczenia przeznaczonego do wspólnego użytku, typu wspólna łazienka, wc, suszarnia, wózkarnia, mając na względzie definicję z art. 3 pkt 2a p.b. budzą uzasadnione wątpliwości, a ocena materiału dowodowego w tym zakresie nosi cechy dowolności i narusza tym samym art. 80 k.p.a. Powyższe stwierdzenie nie przesądza kierunku ostatecznych ustaleń w tym zakresie, a jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy przez organ uwzględniającej całokształt okoliczności występujących w sprawie. Wobec powyższego przedwczesne były rozważania organu i ich ocena przez Sąd co do zachowania wymogów przeciwpożarowych, które są zależne od tego z jakim rodzajem budynku mamy do czynienia. Sąd podkreślił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania były jedynie odstępstwa od projektu budowalnego, zatwierdzonego decyzją nr 377/2015 Prezydenta Miasta Zielona Góra, w następstwie prac budowlanych wykonanych w celu realizacji rozbudowy domu jednorodzinnego. Natomiast pozostała obszerna argumentacja odwołującego poparta przepisami prawa oraz dokumentacją fotograficzną (dotycząca m.in. zmian w zakresie umiejscowienia okien i luksferów, zachowania wymagań z § 12 r.w.t., prawidłowości przeprowadzonych oględzin) została zbyta przez organ jedynie dwoma ogólnymi zdaniami. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli U. K. i P. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że WINB wydając zaskarżoną decyzję, wbrew twierdzeniu WSA, nie naruszył przepisów art. 107 § 3, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., ocenił prawidłowo decyzję organu I instancji, który przeprowadził wyczerpująco postępowanie dowodowe, prawidłowo decyzję swą uzasadnił, a także wykazał, iż organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, rozpatrzyły materiał dowodowy, zatem WSA powinien dokonać oceny decyzji i zawartych w niej ustaleń organu II instancji i oddalić skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 2. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, iż organy nie wykonały wskazań co do dalszego postępowania i nie uwzględniły oceny prawnej WSA, przez co WSA niezasadnie zarzucił organowi II instancji niezastosowanie normy art. 153 p.p.s.a, pomimo że WINB i PINB zastosowali się w całości do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania określonych przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyrokach z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Go 429/19 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Go 833/19, a także pomimo iż oczekiwanie od organu II instancji zmiany oceny prawnej doprowadzi, a częściowo już doprowadziło do naruszenia norm art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.; 3. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA normy art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzez zmianę własnej oceny prawnej i pominięcie własnych wskazówek przez Sąd I instancji, w sytuacji, w której Sąd również jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w swoich poprzednich wyrokach z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Go 429/19 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Go 833/19 i w konsekwencji odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania niniejszej sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz zmianę oceny statusu strony B. K. i K. K.; 4. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie B. K. i K. K. za stronę postępowania, pomimo iż po weryfikacji stanu faktycznego przez kontrolowane organy administracji wykazano, iż B. K. i K. K. nie posiadają skonkretyzowanego i rzeczywistego interesu prawnego i nie przysługuje im status strony, a podstawą uznania skarżących za stronę postępowania stanowiło przyjęcie potencjalnego i hipotetycznego interesu prawnego skarżących w wypadku nieokreślonego, niejednoznacznego, niestwierdzonego naruszenia ich praw jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz przyjęcie możliwości wystąpienia istotnych odstępstw od projektu rozbudowy, pomimo iż organy jednoznacznie stwierdziły brak wpływu rozbudowy spornej nieruchomości na nieruchomość B. K. i K. K. i stwierdziły brak istotnych odstępstw od projektu rozbudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. i K. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania "zażaleniowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA normy art. 153 p.p.s.a. – stwierdzić należy, że WSA nie naruszył tych przepisów. Sąd I instancji słusznie wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądów administracyjnych treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Go 429/19 i z dnia 30 stycznia 2020 r., II SA/Go 833/19 oraz na wynikającą z art. 15 k.p.a. konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie WSA prawidłowo zastosował normę art. 153 p.p.s.a., uwzględniając należycie związanie wynikające z tego unormowania. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy w istocie ograniczył się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Wynika to z treści motywów zaskarżonej decyzji, w których WINB reasumując swe wywody stwierdził, że decyzja PINB nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia i w konsekwencji wniesione odwołanie i zawarte w nim zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Powyższe stanowisko WSA nie przesądza tego, jakie rozstrzygnięcie WINB powinien wydać, a jedynie słusznie stwierdza, że organ odwoławczy powinien sprawę rozpoznać w szerszym zakresie niż to uczynił, bowiem nie mógł poprzestać jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskazać trzeba, że zarzuty te nie zostały prawidłowo sformułowane. Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. to unormowania, które Sąd naruszyłby rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź gdyby w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane bądź rozpoznając sprawę stosował inne kryterium niż zgodność z prawem. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Przez zarzut naruszenia powyższych przepisów skarga kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez WSA prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15, LEX nr 2393276). Jeżeli zaś chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., to są to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w konkretnych okolicznościach sprawy i zawierające wskazania, jakie rozstrzygnięcie podejmuje Sąd, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), bądź naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem nie mogą one być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie WSA przeprowadził kontrolę ustalonego przez organy stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa materialnego, wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawił też należycie swoje stanowisko w kwestii przymiotu strony B. K. i K. K. Polemizując z tym stanowiskiem skarżący kasacyjnie nie podważyli go. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, interes prawny cechuje to, iż ma on charakter osobisty, konkretny i aktualny, przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 826/22, LEX nr 3819892; z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1858/21, LEX nr 3607411). Istotna jest przy tym sama możliwość wpływu na sytuację danego podmiotu. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Stosownie zaś do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. NSA zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej w I instancji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że ponieważ skarga do WSA została wniesiona jedynie przez B. K., jej mąż nie był skarżącym w I instancji, a jedynie uczestnikiem postępowania.