II OSK 1192/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 813/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 813/20 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta S. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji wydał ten wyrok będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1290/20, którym to orzeczeniem uchylono postanowienie WSA w Szczecinie z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 61/20 o odrzuceniu ww. skargi. W motywach uzasadnienia Sąd II instancji wskazał, że przepisy przedmiotowego planu dotyczyły uprawnień skarżącej, co przejawiać się miało m.in. w zakazie zabudowy, ograniczeniu prowadzenia usług handlowych, lokalizowania obiektów o charakterze usługowym, itd. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Zaskarżony plan miejscowy w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącej, skoro utrzymuje dotychczasowe położenie istniejących dróg osiedlowych, zaś kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej. Uchwała poprzez ustalenie dla terenu elementarnego [...] funkcji drogi wewnętrznej nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącej. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, poprzez uznanie, że naruszenie interesu właściciela lub użytkownika wieczystego w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w wyniku zmiany dotychczasowego sposobu korzystania czy przeznaczenia terenu, podczas gdy interes ten może zostać naruszony także poprzez utrwalenie dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu, co uniemożliwia w przyszłości jego zmianę, np. poprzez nadanie drodze wewnętrznej statusu drogi gminnej; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 20 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że obowiązek rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu ma w zasadzie charakter formalny, polegający na wyrażeniu stanowiska o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu tychże uwag, podczas gdy rozstrzygnięcie to obejmuje merytoryczne rozpoznanie uwag i ocenę ich zasadności - w konsekwencji rozstrzygnięcie bez faktycznego badania zasadności uwag ma charakter pozorny i nie powinno być uznane za rzeczywiste wypełnienie obowiązku rady gminy wyrażonego w wyżej wskazanej normie prawnej; 3) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że błędne uzasadnienie przez radę gminy przyczyn nieuwzględnienia uwag wniesionych przez stronę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwala poznać przesłanek rozstrzygnięcia rady gminy, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, powodującego nieważność uchwały rady gminy w części; 4) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 upzp poprzez pominięcie, iż podstawową zasadą procedur planistycznych jest ich jawność i przejrzystość, zwłaszcza w zakresie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wymaga w szczególności dokładnego badania wnoszonych przez nich uwag i rzetelnego uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia. Tymczasem z zaskarżonego orzeczenia wynika, iż rozpatrywanie uwag ma charakter czysto formalny, co przeczy zasadom udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, transparentności tejże procedury, jak i wyważenia interesu prywatnego i publicznego; 5) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez pominięcie, że podstawowym obowiązkiem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego - także w ramach procedury planistycznej i nie można tego obowiązku przerzucać na podmioty prywatne, zwłaszcza w sytuacji, gdy droga o analogicznym znaczeniu lokalnym i parametrach poprzez nadanie statusu drogi publicznej jest utrzymywana właśnie przez gminę; 6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 228 § 2 Kpc w związku z art. 106 § 5 Ppsa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny samodzielnej oceny warunków technicznych spornej drogi, tj. przepustowości, intensywności ruchu, kształtu i średniej prędkości pojazdów, które w jego ocenie kwalifikują ją jako drogę wewnętrzną, podczas gdy z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy nie wynikały jakiekolwiek parametry drogi, zaś Sąd nie zakomunikował stronom, aby fakty te były mu znane z urzędu. Dodatkowo ocena dokonana przez Sąd całkowicie pomijała brzmienie § 12 ust. 1, § 19 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), które to przepisy określają wymagania dla uznania drogi za drogę publiczną, i które to wymagania sporna droga spełnia. W konsekwencji Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony założył, że sporna droga w rzeczywistości ma charakter i znaczenie drogi wewnętrznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ostatecznie w sposób błędny uznano, że wprowadzenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i tak nie wpłynęłoby na możliwy sposób wykorzystywania tej drogi i możliwość zmiany jej statusu na drogę gminną. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2.Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Istota pierwszego i piątego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą przeznaczenia w planie miejscowym terenu elementarnego [...] pod drogę wewnętrzną, podczas gdy oczekiwała ona przeznaczenia go pod drogę publiczną. Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest faktyczny charakter określonego terenu komunikacyjnego jak również dopuszczalność czy powinność podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, lecz legalność planu miejscowego. Dlatego też w tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest możliwość a nie konieczności przeznaczania części terenów na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Przeznaczenie prywatnych nieruchomości na cel publiczny wiąże się bowiem w wielu sytuacjach w dalszej perspektywie z przymusowym odjęciem prawa do tych nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom (użytkownikom wieczystym). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Jednakże wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z art. 7 ust. 1 pkt 2 usg w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn.. akt II OSK 2026/15). 3.4. W niniejszej sprawie w aktualnej sytuacji urbanistycznej, organ uznał za zasadne utrzymanie dotychczasowego statusu drogi. Jak podkreślił to Sąd I instancji plan miejscowy nie zmienił w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącej, bowiem żaden z przepisów planu nie ogranicza jakiegokolwiek prawa skarżącej ani nie pozbawia jej jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada na nią nowych obowiązków jak i ich nie zmienia. Poprzez ustalenia planu nie doszło do jakiejkolwiek modyfikacji zakresu praw i obowiązków dotyczących terenu drogi wewnętrznej. Ponadto plan miejscowy nie przesądza trwale o niemożliwości nadania w przyszłości drodze wewnętrznej statusu drogi gminnej. W tym zakresie warto odwołać się do przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), która w żadnej mierze nie uzależnia realizacji inwestycji drogowej np. poprzez jej przebudowę od ustaleń planistycznych (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej). Jak wskazuje WSA w Gdańsku w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 595/18, "nie ma (...)podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi na gruntach prywatnych". 3.5. Powołane w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 3 upzp, art. 140 Kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP nie zawierają nakazu przeznaczenia planistycznego terenów zajętych pod drogi wewnętrzne pod drogi publiczne. Należy też wskazać, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r.poz. 1899 ze zm.) w art. 6 pkt 9c mówi wprost o publicznie dostępnych ciągach pieszych jako celu publicznym, które w praktyce wskazane w planach jako ciągi pieszo-jezdne (zazwyczaj symbol KDX) stanowią element układu komunikacyjnego. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ wskazał, że w związku z tym iż kwestionowana droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu ulicznego miasta i po przeanalizowaniu uwarunkowań formalnych, finansowych i funkcjonalnych, ważeniu interesów publicznych i prywatnych ustalono układ drogowy w niezbędnym zakresie, przy tym droga [...] wyznaczona została nie tylko na działkach skarżącej, ale także na innych nieruchomościach, należących do innych właścicieli. 3.6. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że brak negatywnej ingerencji i zmiany sytuacji planistycznej ww. terenu oznacza, że interes prawny skarżącej nie został naruszony w bezprawny sposób. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp są nieusprawiedliwione. 3.7.W konsekwencji niezasadny jest również zarzut nr 6 dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 228 § 2 Kpc w związku z art. 106 § 5 Ppsa. Skoro w ramach władztwa planistycznego dopuszczalne było w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie terenu zgodnie z jego aktualnym sposobem użytkowania jako droga wewnętrzna, to wszelkie rozważania dotyczące oceny warunków technicznych tej drogi, tj. przepustowości, intensywności ruchu, kształtu i średniej prędkości pojazdów były zbyteczne. W tym zakresie Sąd I instancji popełnił uchybienie, nie miało ono jednak wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Przedmiotem sporu nie jest bowiem charakter drogi i kwestia dopuszczalności zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych, a ocena legalności ustaleń planu miejscowego. 3.8. Oceniając zarzuty nr 2 - 4 dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Przesłanka ta ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyroki NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2604/19). Przy tym zaznaczyć należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. 3.9. Analizując z tej perspektywy procedurę rozpatrzenia uwag do projektu planu, NSA w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji co do legalności tej procedury. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że - tak jak w tej sprawie - możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Jest to można by rzec "typowa sytuacja", gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. W niniejszej sprawie załącznik nr 4 o sposobie rozpatrzenia uwag oznaczonych indywidualnie numerami i z uzasadnieniem dotyczącym rozpatrzenia każdej z nich – spełnia warunki prawidłowej procedury uregulowanej w art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 12 upzp. W odniesieniu do każdej z uwag przedstawiono odrębne, uzasadnienie, które pozwoliło poznać indywidualne przyczyny jej nieuwzględnienia. 3.10. Wskazane powyżej okoliczności przesądzają o prawidłowości trybu rozpatrzenia uwag i nie ma podstaw do jego podważania z uwagi na jak to wskazuje skarżący brak faktycznego badania zasadności, błędne uzasadnienie przez radę gminy przyczyn nieuwzględnienia uwag dokładnego badania wnoszonych przez nich uwag i rzetelnego uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia (brak jawność i przejrzystość, zwłaszcza w zakresie udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym). Reasumując zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 upzp, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 są nieusprawiedliwione. 3.11. Na marginesie należy stwierdzić, że niezadowolenie skarżącej z określonych ustaleń planistycznych stwarza co do zasady przestrzeń do dyskusji na temat modyfikacji ustaleń planu miejscowego i studium w celu dostosowania do zmieniających się uwarunkowań, jeżeli określone ustalenia planistyczne z biegiem upływu czasu stracą na aktualności. Taki dialog może dotyczyć również dalszych losów prawa użytkowania wieczystego, niemniej plany skarżącej w tym zakresie nie mają wpływu na ocenę legalności planu miejscowego. 3.12. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.13. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.