I OSK 2185/21

Dnia 23 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1048/20 w sprawie ze skargi I. W. i J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. II SA/Bd 1048/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący I. W. i J.W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału geodezyjnego nie mogą mieć interesu prawnego w świetle art. 28 k.p.a., 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i uznanie, że skarżący nie są uprawnieni do żądania wszczęcia postępowania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w konsekwencji nie uchylono decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Rekapitulując stan sprawy trzeba wskazać, iż kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało zainicjowane wnioskiem skarżących I. W. i J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości S., stanowiącej własność K. B., w ten sposób, że w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 1 ha powstały dwie działki: nr [...] o powierzchni 0,3330 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,6655 ha. Kwestią sporną pozostaje natomiast legitymacja procesowa właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ta nie jest nowa w orzecznictwie sądów administracyjnych i na kanwie stanów faktycznych zbliżonych do tego, który ustalony został w niniejszej sprawie prezentowane jest jednolite stanowisko, iż postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron. Stanowisko to rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne inicjowane w sprawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Pogląd zaprezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji, poparty przywołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych zasługuje na akceptację. Pogląd ten wyrażany jest także w doktrynie (vide: E.Mzyk [w:] G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 570; J.Borkowskiego [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2016, s. 215; E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WoltersKluwer 2014, s. 602; M.Wolanina [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2015, s. 518). Nie ulega wątpliwości, że udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 k.c. Z normy tej bierze się jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym tyczącym podziału przedmiotu jego prawa własności. Skoro sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego, to nie mogą zastać uznani za stronę postępowania podziałowego. Przesądza o tym brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Wypada także zauważyć, iż na kanwie stanów faktycznych poszczególnych spraw, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono, iż tak generalne stanowisko nie uwzględnia specyficznych sytuacji, w których podział nieruchomości sąsiedniej oddziałuje na uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości sąsiednich. Powyższe doprowadziło do przekonania, iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką, jakkolwiek nie może ingerować w sam sposób podziału dokonanego na gruntach sąsiednich, ale jednak winien mieć możliwość szukać skutecznej ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza jego prawo własności. W takiej sytuacji stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide: wyrok NSA dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 2698/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W dotychczasowym orzecznictwie za koniecznością udzielenia ochrony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przemawiało wyjście podziału poza granice dzielonej nieruchomości i naruszenie prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także pozbawienie działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy przed podziałem działki te dysponowały dostępem do takiej drogi (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W kontrolowanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi, a skarżący nie powołują się na tego rodzaju okoliczności, które mogłyby wskazywać na naruszenie ich prawa własności wskutek wydania decyzji podziałowej. Jest zatem jasne, że dokonany podział nieruchomości nie wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących. Argumentacja skarżących uzasadniająca przymiot strony odwołuje się natomiast wyłącznie do kwestii mających związek z prowadzonymi już – i potencjalnie możliwymi – postępowaniami administracyjnymi, zarzucając dokonanie podziału nieruchomości tylko dla oddzielenia się od sąsiadów wydzieloną działką buforową, tak aby pozbawić skarżących przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych tyczących legalności m.in. działań budowlanych i środowiskowych podejmowanych przez właściciela działki podlegającej podziałowi. Argumentacja ta nakazuje zgodzić się z wnioskami dotychczasowego postępowania, iż interes skarżących ma wyłącznie faktyczny charakter, co nie uzasadnia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności nie można także potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej, że autor kasacji stawiając zarzut niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego jednocześnie nie podał, w jakim zakresie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione bądź jakie dowody nie zostały przeprowadzone, a wskazywały na okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy. Powyższe uwagi pozostają w związku z oceną prawidłowości zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., II OSK 176/09; wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1284/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Okoliczności sprawy przywołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego wyraźnie wskazują, iż wnioskodawcy nie będąc uprawnionymi rzeczowo do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu. Skarżący zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak i w toku dalszego postępowania nie przywołali okoliczności wskazujących na konieczność ochrony sfery ich uprawnień właścicielskich wskutek oddziaływania decyzji podziałowej na przynależne im prawo własności nieruchomości sąsiedniej. Pozwala to zgodzić się z organami i Sądem I instancji co do oczywistości okoliczności wskazujących na to, iż wnioskodawcy postępowania nieważnościowego nie maja przymiotu strony tegoż postępowania. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. uznać zatem wypada także za niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.