III OSK 2396/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3813/21 w sprawie ze skargi R.T. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., II SA/Wa 3813/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.T. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 20 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z 22 lipca 2021 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant CBŚP"), postanowieniem z 12 stycznia 2021 r., nr [...], wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, obwinionemu o to, że 21 grudnia 2020 r. będąc jako policjant zobowiązany do zachowania drogi służbowej, obowiązku tego nie dopełnił w ten sposób, że wystąpił raportem z 20 grudnia 2020 r. do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z pominięciem drogi służbowej, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Komendant CBŚP orzeczeniem z 22 lipca 2021 r., nr [...], uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 20 sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, iż stan faktyczny sprawy można odtworzyć na podstawie znajdującego się w aktach postępowania materiału dowodowego, w tym wyjaśnień obwinionego, zeznań przesłuchanych w charakterze świadków: mł. insp. [...], insp. [...], a także zebranej dokumentacji, w tym kopii raportu skarżącego z 20 grudnia 2020 r. adresowanego do Komendanta Głównego Policji, a nadanego pocztą 21 grudnia 2020 r. Jak podał organ odwoławczy, skarżący, będąc funkcjonariuszem Wydziału do [...] w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji, 21 grudnia 2020 r. skierował do Komendanta Głównego Policji raport z 20 grudnia 2020 r., za pośrednictwem Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, z pominięciem Zastępcy Naczelnika i Naczelnika Wydziału [...] w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji, a także Naczelnika Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Przesłany raport wpłynął do Centralnego Biura Śledczego Policji 24 grudnia 2020 r. Analiza treści ww. raportu wskazała, że podnoszone w nim kwestie dotyczyły spraw służbowych. Organ drugiej instancji podał, że 1 marca 2021 r. skarżący został przesłuchany w charakterze obwinionego. W złożonych wyjaśnieniach przyznał się do pominięcia drogi służbowej. Wyjaśnił, że nie zgadza się z zarzucanym mu czynem i prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym oraz podniósł, że pełniąc służbę w Wydziale [...] w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji, jego bezpośrednim przełożonym był kom. [...], Zastępca Naczelnika Wydziału [...] w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji, mł. insp. [...], Naczelnik Wydziału [...] w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji oraz insp. [...] Naczelnik Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Przy kierowanych wcześniej raportach zachowywał drogę służbową w stosunku do naczelnika Wydziału i jego zastępcy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy potwierdził bezspornie popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Okoliczności te zostały udokumentowane kopią raportu skarżącego z 20 grudnia 2020 r. i zeznaniami świadków. Według organu drugiej instancji, funkcjonariusz z dwudziestoczteroletnim stażem służby powinien być świadomy spoczywającego na nim obowiązku, w tym także do zachowania drogi służbowej przy kierowaniu raportu w sprawie służbowej. Uwzględniając charakter popełnionego przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, popełnienie go przed zatarciem wymierzonej skarżącemu kary dyscyplinarnej oraz to, że wymierzona uprzednio kara nagany nie przyniosła oczekiwanego rezultatu, organ odwoławczy uznał, że wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego oraz stopnia zawinienia. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił orzeczenia organów obu instancji. Dokonując kontroli orzeczenia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go orzeczenia Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu. WSA w Warszawie podniósł, że jednym z obowiązków funkcjonariusza Policji jest przestrzeganie zasady zachowania drogi służbowej zawartej w § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji (dalej: "zarządzenie KGP nr 30"). Wobec postawionego skarżącemu zarzutu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należało ustalić, czy pismo z 20 grudnia 2020 r. zostało wysłane, czy zostało wysłane przez skarżącego jako funkcjonariusza Policji, czy zostało skierowane do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, jaka była jego treść, czy pozostawało w związku ze służbą oraz czy zaistniały okoliczności pozwalające na pominięcie przez skarżącego drogi służbowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z materiałów sprawy w sposób bezsporny wynika, iż raport z 20 grudnia 2020 r. został nadany za pośrednictwem operatora pocztowego 21 grudnia 2020 r. i wpłynął 24 grudnia 2020 r. do Kancelarii Jawnej CBŚP. Raport adresowany był do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta CBŚP. Na dokumencie tym brak było adnotacji bezpośrednich przełożonych świadczących o zachowaniu drogi służbowej. Za okoliczność bezsporną Sąd Wojewódzki uznał również to, iż bezpośrednimi przełożonymi skarżącego w chwili złożenia raportu byli: Naczelnik Zarządu w Krakowie CBŚP oraz Naczelnik Wydziału [...], którzy stwierdzili, że raport nie został złożony za ich pośrednictwem. WSA w Warszawie uznał, że treść raportu świadczy o tym, iż dotyczył on sprawy służbowej w rozumieniu § 1 ust. 5 zarządzenia KGP nr 30. Uwagi skarżącego odnosiły się m.in. do działań jego bezpośredniego przełożonego, a mianowicie Naczelnika Zarządu w [...] CBŚP, a także Zastępcy Komendanta CBŚP. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na pominięcie drogi służbowej, o których mowa w § 4 ust. 2 zarządzenia KGP nr 30. Sąd Wojewódzki podniósł, że w zaskarżonym orzeczeniu brak jest jednak wyraźnego odniesienia się przez organy do przesłanki zawartej w § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia KGP nr 30, pomimo twierdzeń skarżącego dotyczących nieprawidłowości w działaniu jego bezpośrednich przełożonych. Przepis § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a pozwala na pominięcie drogi służbowej w sytuacji przekazania odpowiednio kolejnemu wyższemu przełożonemu informacji o naruszeniu przez bezpośredniego przełożonego dyscypliny służbowej, dyscypliny finansów publicznych albo nieprzestrzegania przez niego zasad etyki zawodowej. Zdaniem WSA w Warszawie, treść raportu z 20 grudnia 2020 r. winna zostać poddana analizie organów dyscyplinarnych pod kątem wystąpienia okoliczności, o których mowa w powyżej przywołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy, aby ponownie rozpoznając sprawę kierowały się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu WSA w Warszawie, dokonały analizy raportu skarżącego pod kątem istnienia okoliczności, o których mowa w § 4 art. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia KGP nr 30, a następnie, w zależności od wyniku takiej analizy, podjęły stosowne rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich niezasadnym zastosowaniu i uchyleniu prawidłowego orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu o założenie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, bez określenia, mimo obowiązku wynikającego treści art. 141 § 4 p.p.s.a., które przepisy, zdaniem Sądu, zostały naruszone, co może utrudniać wykonanie wyroku, a nadto wskazanie, że przełożony dyscyplinarny powinien dokonać analizy zarzutu postawionego skarżącemu w kontekście treści § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia KGP nr 30 bez szerszego umotywowania, co w świetle ustalonych okoliczności sprawy oraz treści raportu skarżącego z 20 grudnia 2020 r. zdaje się bezprzedmiotowe, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, mianowicie: art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia KGP nr 30, poprzez uznanie, że w sprawie w ustalonym stanie faktycznym może zachodzić przypadek określony w § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a cyt. ww. zarządzenia, który wskazuje na wyłączenie obowiązku zachowania drogi służbowej w odniesieniu do raportu skarżącego z 20 grudnia 2020 r. i niepopełnienie przypisanego skarżącemu deliktu dyscyplinarnego objętego orzeczeniem z 20 sierpnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Kasator wnioskował o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie o organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z 28 października 2025 r., skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów dojazdu do sądu, który podyktowany był chęcią zapoznania się z aktami postępowania. Ponadto na rozprawie skarżący zwrócił się z wnioskiem o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów dojazdu do sądu, w związku z osobistym udziałem w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się jej zasadniczy zarzut, czyli zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać następujące elementy: "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Ustawodawca wprowadził do procedury sądowoadministracyjnej rygory, które powinien realizować każdy wyrok sądu administracyjnego, tak aby zawarte w nim rozstrzygnięcie mogło zostać zweryfikowane pod kątem racjonalności i zgodności z prawem. Chodzi zatem o pewną komunikatywność wydanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia, którą można stwierdzić jedynie wówczas, gdy zostaną ujawnione fakty, na których oparł się sąd, przepisy, z których wywiódł podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron, które rozważył w toku postępowania. Uogólniając należy przyjąć, że każde orzeczenie sądu administracyjnego powinno realizować konstytucyjny paradygmat sprawiedliwości proceduralnej sformułowany jako element prawa do sądu w postanowieniach art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uwzględnienie podanych założeń oznacza, że skuteczność kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wykazania, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie można ustalić podstawy faktycznej i prawnej zawartego w nim rozstrzygnięcia. Realizacja tego wymogu nie sprowadza się wyłącznie do historycznego zrelacjonowania przebiegu postępowania administracyjnego, treści decyzji (orzeczenia), którą organ wydał w następstwie jego przeprowadzenia oraz powołania przepisów, które w ocenie sądu pierwszej instancji mają zastosowanie w sprawie. Obowiązek przedstawienia stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia jest spełniony wówczas, gdy sąd pierwszej instancji ujawni wszystkie elementy przeprowadzonego przez niego procesu stosowania prawa. Treść uzasadnienia powinna więc posiadać takie elementy, które pozwolą na odtworzenie kompletnego procesu kontroli zgodności z prawem kwestionowanego skargą działania organu. Sąd pierwszej instancji powinien przedstawić okoliczności faktyczne, które przyjął jako stan sprawy, przepisy prawa, które w jego ocenie znajdują zastosowanie w sprawie oraz treść wywiedzionych z nich norm prawnych, a następnie podać, jakie konsekwencje prawne dla oceny zgodności z prawem zakażonej działalności administracji publicznej, ma skorelowanie stanu sprawy z przyjętą podstawą prawną. Tylko uzasadnienie, które realizuje przedmiotowe wymogi pozwala stronom na wejście w polemikę z przedstawionymi w nim ustaleniami oraz ocenami prawnymi, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 23 października 2024 r., III OSK 4727/21). Wadliwe jest takie uzasadnienie wyroku, które zawiera co prawda wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale sformułowane w sposób lakoniczny i niedostatecznie jasny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wskazanych wcześniej wymogów nie realizuje. Sąd nie wypełnił bowiem obowiązku czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które w części rozważań prawnych uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – konieczne jest wskazanie tych przepisów proceduralnych, którym uchybił organ orzekając w sprawie wraz ze wskazaniem, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zaś przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., która też została powołana w przedmiotowej sprawie, sąd winien określić, że w przyjętym stanie faktycznym doszło do błędu subsumcji albo nieprawidłowego odkodowania znaczenia zastosowanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów. Przepisy ustawy o Policji (art. 132-144a) zawierają regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zarówno z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się przepisu art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji, decydując o uchyleniu orzeczeń dyscyplinarnych w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powinien przywołać jako naruszony określony przepis ustawy o Policji, względnie przepis Kodeksu postępowania karnego. Tymczasem Sąd nie odwołuje się do przepisów związanych z procedowaniem w postępowaniu dyscyplinarnym, a jedynie do przepisów materialnych. Nie sposób zatem stwierdzić, na czym polegają błędy proceduralne organu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a które przesądziły o uchyleniu zaskarżonych orzeczeń dyscyplinarnych. Przywołane przez Sąd przepisy materialne ustawy o Policji pozostają natomiast bez związku funkcjonalnego z rozważaniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Nie jest zatem wiadomym, który przepis prawa materialnego został naruszony w stopniu uzasadniającym zastosowanie podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie można także uznać za wystarczające wskazań Sądu pierwszej instancji nakazujących organowi dokonanie analizy zachowania przypisanego skarżącemu w kontekście regulacji § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 30 w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Sąd winien wyjaśnić dlaczego, w jego ocenie, treść raportu skarżącego z 20 grudnia 2020 r. mogłaby wskazywać, że skarżący nie był obowiązany do zachowania drogi służbowej. Rozliczenie nadgodzin, a tego dotyczy raport skarżącego, jest sprawą osobową załatwianą w trybie administracyjnym, w którym stronie przysługują środki odwoławcze i skarga do sądu administracyjnego. Nie jest zatem jasne, czy w ocenie Sądu raport, zgodnie z treścią § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a ww. zarządzenia, zawierał informacje o naruszeniu przez bezpośredniego przełożonego dyscypliny służbowej, dyscypliny finansów publicznych czy też informacje o nieprzestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej. Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, że skarżący zgłaszał zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowości w działaniu bezpośrednich przełożonych, co nie może zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że argumentacja Sądu jest wyczerpująca. Wskazane powyżej zastrzeżenia związane z brakami w argumentacji Sądu i wyjaśnieniu zastosowanej podstawy prawnej prowadzą do wniosku o niemożliwości dokonania pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania dyscyplinarnego. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który zresztą, jak wskazał kasator, został postawiony z ostrożności procesowej, gdyż do uchylenia wyroku powinno dojść z uwagi na zaistniałe naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten odnosi się do ustaleń faktycznych sprawy, a te muszą być jeszcze raz przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie sprawę powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu do budynku sądu, w związku z chęcią zapoznania się z aktami postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, zasadą jest, że strony samodzielnie ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stronie skarżącej należy się zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli oddalono skargę kasacyjną od wyroku uwzględniającego skargę. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego należy podkreślić, że zwrot kosztów postępowania następuje w niezbędnym zakresie. Zwrot kosztów przejazdu strony możliwy jest wyłącznie wtedy, gdy Sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony osobiście na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 655/16). Skoro stawiennictwo skarżącego nie było obowiązkowe, to nawet w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, nie byłoby podstaw do zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów przejazdu. Powyższa argumentacja znajduje zastosowanie także do wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu do sądu, w związku z osobistym udziałem w rozprawie i powoduje, że nie zasługuje on na uwzględnienie.