II SA/Gl 754/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2022 r. sprawy ze skargi BAPRO sp. z o. o. w Dąbrowie Górniczej na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr 361/XXI/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2020 r., Nr 361/XXI/2020 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r., poz. 3524), Rada Miasta Rybnika, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika, przyjętego uchwałą nr 370/XXIII/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 30 czerwca 2016 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika, obejmującej obszar w rejonie ulicy Golejowskiej (MPZP 54-22), (dalej m.p.z.p.). B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: skarżąca, spółka), złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2; art. 64 ust. 3; art. 31 ust. 3; art. 20 i art 22 Konstytucji, poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zasady proporcjonalności, ochrony własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej; 2) art. 1 ust. 1-3; art. 3 ust. 1; art. 4 ust. 1; art. 15 u.p.z.p., poprzez sprzeczność z celami tych przepisów; nadużycie i naruszenie granic władztwa planistycznego gminy oraz brak realizacji ustawowych wytycznych i elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie ochrony wszystkich elementów środowiska naturalnego oraz zasad ładu przestrzennego; 3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika, tj. planu miejscowego naruszającego obowiązek ochrony złóż kopalin i sprzecznego z ustalonymi granicami filarów ochronnych; 4) art. 3 pkt 13, 39 i 50; art. 71 ust. 1 i 2; art. 72; art 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.); art. 81 ust. 3 i art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm. – dalej p.g.g.) oraz art. 1 pkt 4 i art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 1235 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1-3, oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie kompetencji organów górniczych oraz zasad ochrony środowiska, w tym ochrony złóż kopalin; II. przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 20 u.p.z.p., poprzez brak dokonania przez Radę Miasta właściwej oceny tego, czy zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu; 2) art. 104 p.g.g., poprzez naruszenie, tj. pominięcie wymaganej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego w swoim celu zapewnić integrację zasad zagospodarowania przestrzennego powierzchni z zasadami i skutkami przewidywanej eksploatacji górniczej. Na powyższej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca Spółka planuje na terenie objętym m.p.z.p. budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W celu realizacji ww. inwestycji zawarła z obecnym właścicielem większości gruntów objętych MPZP 54-22 notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, w której jednym z warunków zawarcia umowy ostatecznej jest uzyskanie koncesji na wydobycie węgla kamiennego. Zgodnie z art. 7 i 29 p.g.g. eksploatacja złoża węgla kamiennego nie jest możliwa i organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji między innymi, jeżeli zamierzona działalność koncesyjna koliduje z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała narusza konkretny, bezpośredni i wynikający z przepisów prawa materialnego interes prawny podmiotu skarżącego i wpływa na jego sytuację prawną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uchwałodawczego wniósł o zawieszenie postępowania, a po podjęciu odrzucenie skargi. Podano m. in., że brak jest po stronie skarżącego podmiotu legitymacji skargowej. Posiadanie przez skarżącego koncesji z 2012 r. oraz umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z 2015 r., a także podnoszone plany budowy zakładu wydobywczego węgla kamiennego oraz wystąpienie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, nie stanowią podstawy do przyjęcia, że skarżący posiada legitymację skargową. Z treści skargi wynika, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny – plany budowy na terenie objętym MPZP 54-22 zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W razie nieuwzględnienia powyższej argumentacji skarga powinna być oddalona. Nie naruszono bowiem zasad władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 1037/20, odrzucił skargę. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2020 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały. Gmina Rybnik wniosła na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do WSA. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gl 995/20. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. WSA uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1056/21, powyższy wyrok z 29 stycznia 2021 r. uprawomocnił się. Strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu. Spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. II OSK 253/22, uchylił zaskarżone postanowienie w punktach 3 i 4 (w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu kwoty wpisu sądowego). W uzasadnieniu NSA wskazał m. in., że rzeczą Sądu Wojewódzkiego była przede wszystkim analiza sytuacji prawnej skarżącej Spółki, wynikająca z faktu uzyskania prawa użytkowania górniczego oraz koncesji na rozpoznanie złoża węgla kamiennego, w kontekście m. in. przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16, art. 18, art. 19 oraz art. 7 i art. 29 p.g.g. Dlatego przy ocenie legitymacji skargowej Spółki nie powinno się pomijać udokumentowanych okoliczności, dotyczących udzielonej skarżącej koncesji z 23 kwietnia 2012 r. oraz umowy o użytkowanie górnicze z 23 kwietnia 2012 r. Skoro Sąd Wojewódzki nie dokonał analizy uprawnień przysługujących skarżącej Spółce z tytułu powołanej koncesji i użytkowania górniczego, to nie mógł w sposób właściwy ocenić dopuszczalności wniesionej skargi. Ponadto, przy ocenie legitymacji procesowej Spółki należało rozważyć przysługujące Spółce ewentualne roszczenia związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego. Źródłem interesu prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. może być nie tylko norma ogólna i abstrakcyjna - akt normatywny, ale także norma jednostkowa i konkretna - akt stosowania prawa. Nie można bowiem wykluczyć, że uprawnienia przysługujące z tytułu użytkowania górniczego oraz koncesji w zakresie rozpoznania złóż kopalin podlegają ochronie przez możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uczestnik Fundacja F. w piśmie z 22 czerwca 2022 r. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniesiono, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi. Wskazano m. in. na wygaśnięcie koncesji udzielonej stronie skarżącej oraz wygaśnięcie jej prawa użytkowania górniczego. W piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. skarżąca Spółka poprzez pełnomocnika wskazała m. in., że koncesja na rozpoznanie złoża wygasła, podobnie jak umowa o ustanowienie użytkowania górniczego. Mimo to Spółka ma prawo do domagania się ustanowienia na swoją rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi podmiotami, a w konsekwencji posiada prawo do uzyskania korzystania z nieruchomości objętej użytkowaniem w określony sposób, do ubiegania się o udzielenie koncesji na wydobycie węgla. Interes prawny nie musi także wynikać z ostatecznej decyzji środowiskowej, ale i nieostatecznej (postępowanie odwoławcze jest w toku). Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego strony skarżącej. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Istotą jest zatem odpowiedź na pytanie, czy w dacie wnoszenia skargi Spółka legitymowała się interesem prawnym do jej wniesienia i czy został on naruszony. W skardze Spółka podnosiła, że planuje ona na terenie objętym m.p.z.p. budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. Już to świadczy o tym, iż interes spółki ma w tym zakresie charakter hipotetyczny, przyszłościowy. Podano, że w celu realizacji ww. inwestycji zawarto z obecnym właścicielem większości gruntów objętych m.p.z.p. notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości. Umową taką strony zobowiązały się dopiero do zawarcia umowy przyrzeczonej. Skoro zatem w dacie wniesienia skargi Spółka legitymowała się jedynie przedwstępną umową sprzedaży nieruchomości objętych m.p.z.p., to nie może korzystać z ochrony takiej jak właściciel, którym dopiero miałaby się stać. NSA w postanowieniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. II OSK 253/22, nie miał tu wątpliwości. Sąd ten stwierdził bowiem, że sama okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie rodzi dla przyszłego nabywcy takich uprawnień, które wymagałyby ochrony w drodze możliwości zaskarżenia przez niego planu miejscowego, gdyż w takiej sytuacji legitymację skargową posiada nadal właściciel nieruchomości. Stąd podstawą uznania interesu prawnego skarżącej nie mogą być przepisy art. 56, 65, 389, 390 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), ani art. 16 i 17 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.). Do nich nawiązuje Spółka w piśmie z 30 czerwca 2022 r. W skardze podnosi się również, że skarżący podmiot uzyskał w roku 2012 prawo użytkowania górniczego oraz koncesję na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "P.". Z lektury tych dokumentów wynika jednak ich czasowy charakter i wygaśnięcie. To samo wynika z pisma Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 1 czerwca 2022 r. Na ww. złożu węgla kamiennego, wg dokumentacji ministerialnej, nie obowiązuje obecnie żadna koncesja. W piśmie z 30 czerwca 2022 r. skarżąca Spółka potwierdziła wygaśnięcie praw z tych tytułów. Staranie się o konkretne prawa na przyszłość, w tym o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przez innymi, nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego, a jedynie faktycznego, zwłaszcza że wynik takich starań jest niepewny. Nie jest też rzeczą Sądu w niniejszym postepowaniu oceniać zasadność złożonego w tym zakresie wniosku i kwestię spełnienia (bądź niespełnienia) przesłanek z art. 15 p.g.g. Organ uchwałodawczy gminy nie może wkraczać w sferę kompetencji innych organów, zwłaszcza koncesyjnych, zatem w tym zakresie żadnego uszczerbku w realizacji praw wynikających z ww. zaszłości (w tym koncesji z 2012 r.) być nie może. W zakresie, w jakim Spółka nabyła określone prawa, mogła je realizować w ustalonym czasookresie. Nie może z kolei z tych praw wywodzić dalszych uprawnień, które wykraczają poza to, co jej przyznano, chyba że konkretny przepis na to pozwalałby. Na pewno żadna regulacja nie pozwala rozszerzać takich uprawnień na możliwość zaskarżenia m.p.z.p. w wyżej opisanym kontekście sytuacyjnym. Treść art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 – 19 oraz art. 7 i art. 29 p.g.g. nie zmienia tych ustaleń dla niniejszego postępowania. To samo dotyczy art. 80 ust. 2, 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Spółka sama przyznała w piśmie z 30 czerwca 2022 r., że nie legitymuje się ostateczną decyzją środowiskową. Wynik starań, skoro procedura nie została zakończona, nie może być uznany za pewny. Z kolei przepisy art. 2, 20, 22, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji, o których mowa w piśmie z 30 czerwca 2022 r. są przepisami ogólnymi, które nie mogą być w niniejszej sprawie podstawą do uznania interesu prawnego skarżącej. Są one doprecyzowywane przez ustawodawcę zwykłego i to w jego aktach normatywnych skarżąca Spółka powinna poszukiwać podstawy do wywodzenia legitymacji skargowej. Przysługujące Spółce ewentualne roszczenia związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku, zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego (k. 344 akt sądowych), nie tworzą z ww. względów interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny. W ww. decyzji Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku wskazano wprost, że dodatek nr 1 ma charakter jedynie "rozliczeniowy". Nie można również powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (co miało miejsce m. in. na rozprawie) z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (zob. np. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009; A. Żurawik, Zrównoważony rozwój w: A. Walaszek – Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398). Nie jest więc tak, że wszystkie istniejące zasoby naturalne kraju powinny być wydobyte obecnie, jak chciałaby skarżąca Spółka, powołując się na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (wynikającą np. z art. 26 ust. 3 i 5 p.g.g.). Należy bowiem zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe, a przez to energetyczne. Skarżąca Spółka nie jest właścicielem złóż węgla, o wydobycie których stara się. Prawo własności górniczej przysługuje bowiem Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 p.g.g.). Skarżąca nie ma więc żadnego prawa, by decydować, czy złoża te należy wydobywać obecnie, czy w przyszłości i w jaki sposób. Zaskarżona uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej w zakresie objętym skarżonym aktem. Naruszenie jedynie interesu faktycznego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) nie wystarcza, konieczne jest bowiem naruszenie interesu prawnego. To z kolei nie miało miejsca. Z powyższych względów Sąd, mając na uwadze powyższe przepisy oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Wniosek pełnomocnika organu o odroczenie rozprawy nie mógł zostać uwzględniony, bowiem pismo strony skarżącej z 30 czerwca 2022 r., jak podniesiono na rozprawie, stanowiło jedynie doprecyzowanie dotychczasowej, znanej stronom argumentacji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.