II OSK 253/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. od punktu 3 i 4 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/20 odrzucającego skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 kwietnia 2020 r. Nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punktach 3 i 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę B. Sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 kwietnia 2020 r. Nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2020 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar w rejonie ulicy G. (MPZP ... Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2020 r. nr ...Wojewoda S. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W dniu 29 czerwca 2020 r. Gmina R. wniosła na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gl 995/20. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. Sąd uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1056/21 powyższy wyrok z 29 stycznia 2021 r. uprawomocnił się. Postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, zainicjowanej skargą B. Sp. z o.o. w D. (dalej zwaną stroną skarżącą) na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miasta, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Gl 995/20. Pismem z dnia 2 października 2021 r. F. z siedzibą w K. złożyła do Sądu wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o sygn. akt II SA/Gl 1037/20 w charakterze uczestnika. Po podjęciu tego postępowania i dopuszczeniu powyższej Fundacji do udziału w nim, Sąd obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.713, ze zm. dalej zwanej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że strona skarżąca planuje na terenie objętym MPZP ... budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W celu realizacji tej inwestycji zawarła z obecnym właścicielem większości gruntów objętym MPZP ... notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, w której jednym z warunków zawarcia umowy ostatecznej jest uzyskanie przez nią koncesji na wydobycie węgla kamiennego w rejonie R. P. Powołując się na art. 7 i 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1420, ze zm.- dalej zwanej u.p.g.g.) strona skarżąca wskazała, że eksploatacja złoża węgla kamiennego nie jest możliwa i organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, m.in. jeżeli zamierzona działalność koncesyjna koliduje z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy, będzie miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej wynikające z powyższej umowy, a także wynikające z przewidywanego i planowego postępowania koncesyjnego, w konsekwencji może oznaczać utratę tytułu prawnego do nieruchomości oraz uniemożliwić uzyskanie przez stronę skarżącą koncesji wydobywczej. Nadto strona skarżąca wskazała na uzyskane w 2012 r. prawo użytkowania górniczego oraz koncesję na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "P.", a także wszczęte postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała zmienia dotychczasowe warunki zabudowy terenu, na którym strona skarżąca planuje inwestycję. Owa zmiana w praktyce wyklucza możliwość zlokalizowania, na terenie nią objętym, instalacji zakładu wydobywczego węgla kamiennego oraz prowadzenia z tego obszaru eksploatacji węgla kamiennego. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, oznacza, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, bezpośredni i wynikający z przepisów prawa materialnego jej interes prawny i wpływa na jej sytuacją prawną, tym samym strona skarżąca jest legitymowana do złożenia niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wskazując na brak po stronie skarżącej legitymacji skargowej. W ocenie organu posiadanie przez stronę skarżącą koncesji nr ... z dnia 23 kwietnia 2012 r. oraz umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z dnia 29 października 2015 r., a także plan budowy na terenie objętym MPZP ... zakładu wydobywczego węgla kamiennego, czy ubieganie się o decyzję o środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji nie dają podstawy do przyjęcia, że strona skarżąca posiada taką legitymację. Organ wskazał, że interes prawny strony skarżącej nie znajduje oparcia w art. 15 i następne u.p.g.g., a sama strona skarżąca podaje, że nie jest właścicielem nieruchomości objętej uchwałą. Według organu strona skarżąca ma jedynie interes faktyczny, tj. plan budowy na terenie objętym MPZP ... zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) i jak wynika z art. 6 ust. 1 tej ustawy jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd stwierdził, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu. Nie ulega wątpliwości, że taki tytuł nie wynika z zawartej przez nią umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości. Umową tą strony zobowiązują się bowiem dopiero do zawarcia umowy przyrzeczonej. Strona skarżąca wskazuje, że planuje w przyszłości inwestycję na tym terenie (budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego), należy wobec tego stwierdzić, że nie wykazała ona zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Sąd zauważył również, że podjęte dotychczas działania związane z zamiarem górniczego wykorzystania terenu objętego MPZP ... strona skarżąca nie nabyła żadnych takich praw, których następnie zostałaby zaskarżoną uchwałą pozbawiona w znaczeniu naruszenia prawa uprawniającego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć jej interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 22 października 2021 r. zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 101 ust. 1 u.s.g., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę uprawnień skarżącego, pozbawia go uprawnień i umożliwia ich przyszłą realizację, a tym samym narusza interes prawny skarżącego, b) art. 6 ust. 1 i ust 2 u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez błędną wykładnię i uznanie, że z ww. przepisów nie wynika, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan taki odnosi skutki prawne i morze rzekomo regulować wyłącznie sytuację prawną właścicieli nieruchomości i podmioty posiadające rzeczowe tytuły prawne do nieruchomości, podczas gdy wniosek taki nie wynika z ww. przepisów. c) art. 2 art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez ich niezastosowanie albo błędną wykładnię, a w konsekwencji nie uznanie, że kreują one prawa skarżącego naruszone zaskarżonym aktem i nie wyprowadzenie z tych przepisów indywidualnego interesu prawnego skarżącego, stanowiącego o legitymacji czynnej skarżącego w rozumieniu p.p.s.a., gdy tymczasem zaskarżony akt uniemożliwił skarżącemu wykonywanie przysługujących mu praw, naruszając konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, zasady proporcjonalności; ochrony własności, oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, d) § 4 ust 1 pkt 2 Umowy przedwstępnej z dnia 2 grudnia 2020r. ze zmianami (Umowa przedwstępna I) oraz art. 56, art. 354, art. 389 i art. 390 §1 i 2 Kodeksu cywilnego w zawiązku z art. 2 art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., przez ich niezastosowanie albo błędną wykładnię, a w konsekwencji nie wyprowadzenie z tych przepisów indywidualnego interesu prawnego skarżącego, stanowiącego o legitymacji czynnej skarżącego w rozumieniu p.p.s.a., gdy tymczasem zaskarżony akt, przez jego wejście w żucie dokonał zmiany wzajemnych praw i obowiązków stron tej umowy i zniweczył gospodarczy cel umowy, e) art. 16 i art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez ich niezastosowanie przy ocenie interesu prawnego skarżącego, stanowiącego o legitymacji czynnej skarżącego w rozumieniu p.p.s.a., a tym samym błędne przyjęcie, że prawa skarżącego wynikające z zawartej umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości dotyczą i kreują wyłącznie prawa w stosunkach wewnętrznych stron tej umowy nie podlegają rozszerzonej ochronie prawnej. f) art. 7, art. 15 do 19, oraz art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez ich niezastosowanie albo błędną wykładnię przy ocenie istnienia interesu prawnego skarżącego, tj. niewzięcie pod uwagę, że zaskarżony akt ingeruje w prawa skarżącego wynikające z ww. przepisów, tj. zaskarżony akt niweczy, z mocy prawa, przysługujące skarżącemu prawa wynikające z ww. przepisów. g) art. 74 ust 1 pkt 5; art. 72 ust 1 pkt 1, 4, 5 i 17, oraz art. 80 ust. 2 oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez jego niezastosowanie albo błędną wykładnię przy ocenie interesu prawnego skarżącego, tj. niewzięcie pod uwagę, że zaskarżony akt ingeruje w prawa skarżącego wynikające z ww. przepisów, z trwającego postępowania administracyjnego oraz uzyskanej przez skarżącego decyzji środowiskowej, tj. komplikuje i wprowadza dodatkowe obowiązki procesowe, a także niweczy lub ogranicza, z mocy prawa, przysługujące skarżącemu prawa do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym godzi w interes prawny skarżącego. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 p.p.s.a w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 5a i 160 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego, w tym zawartej przez skarżącego umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości oraz akt sprawy administracyjnej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, i w związku z tym odrzucenie skargi. b) art. 49 § 1-3 w zw. z art. 57 § 1 ust. 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie tj. brak wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, lub jej poprawienia, w sytuacji gdy sąd uznał, że interes prawny nie został przez skarżącego określony. c) art. 31 § 1 w zw. z 58 § 2 i art. 50 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie albo błędną wykładnię, i odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego do jej wniesienia po stronie skarżącego, tj. z powodu braku jego zdolności procesowej uniemożliwiającej działanie, pomimo braku wezwania skarżącego i umożliwienia mu ewentualnego uzupełnienia skargi w zakresie wykazania swojego interesu prawnego. d) art. 58 § 1 pkt 5a) w zw. z art. 50 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego. e) art. 132 i art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi i niewydanie wyroku stwierdzającego nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki dla takiego procedowania, a nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punktach 3 i 4, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Rada Miasta R. oraz F. z siedzibą w Krakowie wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. Zgodzić się należało ze skarżącą Spółką, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku po jej stronie legitymacji skargowej podjęta została bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zasadniczo Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy zachodzi związek polegający na tym, że kwestionowana uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, jako indywidualnego podmiotu, albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Jak wynika ze skargi, Spółka przedstawiła w niej szereg okoliczności mających świadczyć, że zaskarżoną uchwałą z 23 kwietnia 2020 r. naruszony został jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust 1 u.s.g. Mianowicie skarżąca wskazała, że planuje na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego, podczas gdy zaskarżona uchwała wyłącza możliwość zlokalizowania na wyznaczonym obszarze zakładu górniczego węgla kamiennego i wyklucza eksploatację ujawnionych złóż węgla kamiennego. W skardze zaznaczono, że warunki zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ustalone we wcześniejszym planie miejscowym (Uchwała z 30 września 2009 r.) dopuszczały zlokalizowanie i funkcjonowanie instalacji zakładu wydobywczego węgla. Spółka nawiązując do naruszenia jej interesu prawnego wskazała, że: - po pierwsze, w celu realizacji inwestycji zawarła z obecnym właścicielem większości gruntów objętych spornym planem miejscowym notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, w której jednym z warunków zawarcia umowy ostatecznej jest uzyskanie przez Spółkę koncesji na wydobycie węgla kamiennego, zgodnie zaś z art. 7 i art. 29 u.p.g.g., eksploatacja złoża kamiennego nie jest możliwa i organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, m.in. jeżeli zamierzona działalność koncesyjna koliduje z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - po drugie, skarżąca uzyskała w roku 2012 prawo użytkowania górniczego oraz koncesję na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "P.", zaś utrzymanie zaskarżonej uchwały będzie oznaczać utratę możliwości dalszej realizacji inwestycji i skonsumowania wyników prac wykonanych na podstawie powyższych tytułów prawnych; - po trzecie, skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanej inwestycji. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego była przede wszystkim analiza sytuacji prawnej skarżącej Spółki wynikająca z faktu uzyskania prawa użytkowania górniczego oraz koncesji na rozpoznanie złoża węgla kamiennego, w kontekście m.in. przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16, art. 18, art. 19 oraz art. 7 i art. 29 u.p.g.g. Nie można bowiem wykluczyć, że uprawnienia przysługujące z tytułu użytkowania górniczego oraz koncesji w zakresie rozpoznania złóż kopalin podlegają ochronie przez możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego przy ocenie legitymacji skargowej Spółki nie powinno się pomijać udokumentowanych okoliczności, dotyczących udzielonej skarżącej koncesji z 23 kwietnia 2012 r. oraz umowy o użytkowanie górnicze z 23 kwietnia 2012 r. Podkreślić bowiem należy, że źródłem interesu prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. może być nie tylko norma ogólna i abstrakcyjna - akt normatywny, ale także norma jednostkowa i konkretna - akt stosowania prawa (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, 2011 r., s. 808-809). Skoro Sąd Wojewódzki nie dokonał analizy uprawnień przysługujących skarżącej Spółce z tytułu powołanej koncesji i użytkowania górniczego, to nie mógł w sposób właściwy ocenić dopuszczalności wniesionej skargi. Ponadto przy ocenie legitymacji procesowej Spółki należało rozważyć przysługujące Spółce ewentualne roszczenia związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego rejonu "P.". W okolicznościach niniejszej sprawy nie była wystarczająca dla oceny dopuszczalności skargi konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu. Wprawdzie prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że taki tytuł nie wynika z umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, to jednak nie ocenił ewentualnych uprawnień i roszczeń wynikających z udzielonej koncesji i prawa użytkowania górniczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że chociaż co do zasady legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawia art. 101 ust 1 u.s.g. jest podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem, to jednak nie może to oznaczać, że jest to reguła generalna, niedopuszczająca żadnych odstępstw wynikający ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami konkretnej sprawy. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy z uwagi na regulacje szczególne ustalenia planu miejscowego mogą oddziaływać na uprawnienia podmiotu, innego niż właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej planem. Należy założyć, że w warunkach konkretnej sprawy możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez stronę skarżącą, że jej prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem, konkretnie planem miejscowym (por. wyroki NSA z 19 maja 2010 r, II OSK 522/10; 20 października 2010 r. II OSK 1549/10; 4 listopada 2009 r. II OSK 1387/09; wyroki WSA z 7 grudnia 2010 r. II SA/Ol 892/10; 16 września 2010 r. II SA/Go 476/10). Z tych wszystkich względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w połączeniu z powołanymi w podstawie kasacyjnej przepisami Prawa geologicznego i górniczego (pkt 1a,f) oraz pkt 2a,b). Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne, bowiem ani fakt zawarcia umowy przedwstępnej, ani też wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o decyzję środowiskową dla planowanej inwestycji nie tworzą uprawnień mogących stanowić podstawę do przyznania legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sama okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie rodzi dla przyszłego nabywcy takich uprawnień, które wymagałyby ochrony w drodze możliwości zaskarżenia przez niego planu miejscowego, gdyż w takiej sytuacji legitymację skargową posiada nadal właściciel nieruchomości. Ochrona prawna roszczeń osobistych skarżącej, wynikająca z przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, nie pozostaje w żadnym związku z zaskarżoną Uchwałą w przedmiocie planu miejscowego. Tym samym nietrafnie podniesiono zarzuty oparte na przepisach kodeksu cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powołane w punktach 1d) i e) podstawy kasacyjnej. Również przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (pkt 1g) podstawy kasacyjnej) nie dają podstawy do wyprowadzenia z nich uprawnień bądź interesu prawnego po stronie podmiotu występującego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji przyznania legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. Wobec powyższego, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, celem ponownej oceny uprawnienia Spółki do zaskarżania Uchwały Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r., stosownie do przytoczonych uwag w zakresie wykładni i zastosowania art. 101 ust 1 u.s.g. Dla porządku należy zaznaczyć, że uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia odrzucającego skargę nie mogło skutkować zastosowaniem art. 188 p.p.s.a., skoro sprawa nie została merytorycznie rozstrzygnięta przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł też o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić bowiem należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Koszty niniejszego postępowania mogą być natomiast rozliczone w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, uwzględniającym skargę na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 i art. 205 p.p.s.a.