II SA/Gd 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. M., B. J. O. i W. K. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr XXXI/369/21 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy Józefa Ostrowskiego w Czersku postanawia: odrzucić skargę L. M. L. M., B. J. O. i W. K. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr XXXI/369/21, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą zabudowanej budynkiem nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb C., której współwłaścicielami są B. J. O. i W. K. O., a której użytkownikiem jest L. M. W piśmie procesowym z 10 marca 2022 r. skarżąca L. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wyjaśniła, że jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości a wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania, a w szczególności w prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, ograniczają jej konstytucyjnie chronioną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Przed wejściem w życie postanowień zaskarżonej uchwały skarżąca mogła prowadzić działalność gospodarczą w budynku, jak i przed tym budynkiem w zakresie ogródka letniego. Dodatkowo możliwy był dojazd do nieruchomości przez obszar aktualnie opisany jako plac z dopuszczeniem jedynie ruchu pieszego. W piśmie procesowym z 27 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że źródłem użytkowania przez L. M. nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] jest umowa użyczenia zawarta z współwłaścicielami tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga L. M. podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarżąca L. M. nie wykazała, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej naruszała jej interes prawny. Z dołączonej do akt sprawy księgi wieczystej wynika, że działka nr [..], obręb [..], stanowi współwłasność B. J. O. i W. K. O. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska). Skarżąca L. M. korzysta zaś z tej nieruchomości na podstawie zawartej ze współwłaścicielami działki umowy użyczenia, co profesjonalny pełnomocnik skarżących potwierdził wyraźnie w piśmie procesowym z 27 czerwca 2022 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360), zwanej dalej k.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Zgodnie z treścią art. 718 § 1 k.c. po zakończeniu użyczenia biorący do używania obowiązany jest zwrócić użyczającemu rzecz w stanie niepogorszonym; jednakże biorący nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy będące następstwem prawidłowego używania. Umowa użyczenia należy do grupy umów o korzystanie z rzeczy, umów zobowiązujących, albowiem użyczający zobowiązany jest do świadczenia w postaci oddania rzeczy do używania. Jest umową realną, której zawarciu towarzyszyć musi wydanie rzeczy biorącemu do używania. Przedmiotem zobowiązania użyczającego jest zezwolenie biorącemu na używanie rzeczy będącej przedmiotem umowy. Użyczający powinien powstrzymać się również od działań utrudniających biorącemu korzystanie z rzeczy. Umowa użyczenia jest więc rodzajem umowy o korzystanie z rzeczy lub praw, podobnie jak np. umowa najmu i dzierżawy. Z powyższego wynika, że użyczenie stanowi obligacyjny tytuł prawny do nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2480/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), najemcy lokali (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o planie miejscowym, ma bowiem swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym prawo własności nieruchomości. Obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna biorącego może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości użyczanej, który poprzez ograniczenie sposobu korzystania z niej przez właściciela uniemożliwi lub utrudni wywiązywanie się przez niego z zawartej umowy użyczenia. W konsekwencji, w takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot (zob. postanowienie NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2480/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wyłącznie B. J. O. i W. K. O., którzy są współwłaścicielami działki nr [..], mogą posiadać interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej uchwalającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...]. Z kolei, skarżąca L. M., jako korzystająca ze wskazanej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, we wniesieniu skargi na ten akt. Interes L. M. jest jedynie interesem faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., nie legitymuje do zaskarżenia uchwały o planie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżąca L. M. nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 kwietnia 2021 r. w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę L. M.