II OSK 2480/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 702/17 odrzucającego skargę H.T. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 702/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę H.T. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotowa skarga polegała odrzuceniu, gdyż zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć prawnie chronionego interesu prawnego skarżącej. Swoją legitymację do wywiedzenia skargi skarżąca czerpie z ogólnie pojętego prawa, wynikającego z członkowstwa we wspólnocie lokalnej jaką jest gmina Miasto P., w której to gminie zamieszkuje. Sąd wskazał przy tym, że poza sporem jest, iż skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie objętym planem, ani nawet na terenie gminy P.. Podkreślił także, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) nie ma charakteru skargi powszechnej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i uznanie, że naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia poprzez podjęcie uchwały przez organ samorządu gminnego musi odnosić się do konkretnego przepisu prawa rzeczowego (prawa własności czy użytkowania wieczystego), podczas gdy podstawą legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego może być także naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, wynikającego z praw obligacyjnych, w tym także wynikających z umowy użyczenia, czy też samego faktu posiadania nieruchomości na terenie gminy, której dotyczy zaskarżona uchwała; - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, podjętą w dniu [...] marca 2017 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony, - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego przekroczenia przez Radę Miasta P. ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach; II. przepisów postępowania, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do nieuwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej, podczas gdy fakt przynależności skarżącej do wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina Miasto P., posiadanie przez skarżącą nieruchomości na terenie tej gminy, wynikające z prawa obligacyjnego w postaci użyczenia nieruchomości powinno zostać ocenione jako spełniające kryteria do przyznania skarżącej legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały Rady Miasta P., - art. 3 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 160 w zw. z art. 58 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na niewykonaniu przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało niedokonaniem przez Sąd oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi (dotyczących rażącej wadliwości zaskarżonej uchwały oraz rażących uchybień związanych z jej podjęciem), a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w skardze podniesionych - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez: a) odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] marca 2017 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, b) ograniczenie zakresu rozpoznania skargi jedynie do okoliczności posiadania przez skarżącą nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, c) odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia po stronie skarżącej, podczas gdy skarżąca – jako członek wspólnoty gminnej i posiadaczka zależna nieruchomości znajdującej się na terenie gminy – ma prawo do ochrony swoich interesów prawnych i uprawnień, wynikających z konstytucyjnych zasad praworządności i pewności prawa, zaś zaskarżona uchwała takie jej prawa narusza, bowiem pozbawia ją jako mieszkańca miasta P. uprawnień wynikających ze swobodnego korzystania z linii brzegowej bulwarów nadwiślańskich w sposób ustalony dotychczas na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś naruszenie tego jej prawa odbywa się w ramach procedury zainicjowanej w celu zalegalizowana samowoli budowlanej lokalnego przedsiębiorcy, tj. z przekroczeniem upoważnienia przyznanego samorządowi gminnemu przepisem Konstytucji i ustawy – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, stąd też brak było podstaw do jej uwzględnienia. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28.09.2006 r. II OSK 936/06; wyrok NSA z dnia 10.03.2008 r. II OSK 1468/07; wyrok NSA z dnia 26.09.2008 r. II OSK 312/08; wyrok NSA z dnia 23.03.2013 r. II OSK 2369/12; dostępne CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22.06.2009 r. II OSK 521/09, dostępne CBOSA). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się więc, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (zobacz: wyrok NSA z dnia 1.12.2009 r. II OSK 1436/09; wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r. II OSK 2369/12, dostępne CBOSA) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r. II OSK 1475/08, dostępny CBOSA). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (tak: NSA w postanowieniu z dnia 13.01.2017 r. II OSK 2882/16). W niniejszej sprawie skarżąca podała, iż na podstawie umowy użyczenia zajmuje lokal mieszkalny na terenie gminy Miasto P. Przysługuje jej więc wyłącznie prawo obligacyjne do lokalu znajdującego się w budynku położonym na terenie gminy. Oznacza to, że interes skarżącej w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie ze stosunku użyczenia i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Również i wskazane w skardze kasacyjnej prawo skarżącej jako członka lokalnej społeczności do korzystania z "linii brzegowej bulwarów nadwiślańskich" świadczy o jej interesie faktycznym, a nie prawnym. Dodać przy tym należy, że skarga na uchwałę organu gminy wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym samym i zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 160 w zw. z art. 58 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługiwały na uwzględnienie. Brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę powoduje, że nie jest możliwa merytoryczna ocena postanowień planu. A zatem zarzuty skargi dotyczące wadliwości samego planu, w tym procedury prowadzącej do jego uchwalenia, nie mogły zostać przez Sąd pierwszej instancji ocenione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on kwestii uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Nie dotyczy on jednak zagadnienia uwzględnienia skargi na uchwały organu gminy o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.