III OSK 2627/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2022 roku, sygn. akt III SA/Gl 1418/21 w sprawie ze skargi L. M. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 27 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1418/21, odrzucił skargę L. M. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 27 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy I. wotum zaufania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 27 maja 2021 r. Rada Gminy I., działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy I. wotum zaufania. Wobec tego, że uchwała ta nie została podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, jak wymaga tego art. 28aa ust. 9 ww. ustawy, Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 lipca 2021 r. stwierdził jej nieważność. W tych okolicznościach skarżąca uznała, że wobec wyeliminowania uchwały o udzieleniu jej jako Wójtowi Gminy wotum zaufania doszło do "niepodjęcia uchwały" w rozumieniu art. 28aa ust. 9 u.s.g., co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzielaniu jej wotum i wniosła skargę w której zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28 ust. 9 u.s.g. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd I instancji wskazał, że ze skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. skorzystać mogą jedynie podmioty których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez uchwałę organu gminy, zaś skarga taka nie ma charakteru actio popularis. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Do wniesienia przedmiotowej skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny podmiotu skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. żąda wskazania podstawy prawnej interesu prawnego, co jednocześnie oznacza, że przepis ten nie może być samoistną podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego, a tym samym nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi nie ma konsekwencji w postaci odebrania uprawnień lub nałożenia obowiązków na wójta, a jest to jedynie funkcja kontrolna wobec organu wykonawczego gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania - co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Nie ma również znaczenia dla uznania negatywnych skutków uchwały rady gminy treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., bowiem jest to jedynie potencjalna możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Skutkiem omawianej uchwały nie jest odwołanie skarżącej z funkcji Wójta, ani nawet podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum, które mogłoby zwolnić ją z zajmowanego stanowiska. WSA stwierdził również, że z analizy art. 28aa ust. 10 u.s.g. nie wynika obowiązek podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta, a jedynie fakultatywne uprawnienie. Według stanowiska WSA w Gliwicach skoro interes prawny polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny, natomiast w niniejszej sprawie ma on jedynie charakter potencjalny, a zatem uchwała rady gminy nie narusza uprawnień skarżącej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu w oparciu o art. 174 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i odrzucenie skargi wskutek błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego skarżącej i przyjęcie, że interes taki nie występuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż w jej ocenie bezpodstawnie nie rozpoznano skargi merytorycznie wskazując na art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a., bowiem w orzecznictwie istnieje wiele przypadków, w których skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego były rozpatrywane merytorycznie i oddalane bądź stwierdzono ich nieważność, ewentualnie stwierdzono ich wydanie z naruszeniem prawa. Należy zatem stwierdzić, że skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Skarżąca ponownie powołała się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzając, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium ''interesu prawnego'', co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłonką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Następnie skarżąca wskazała na treść art. 28aa ust. 1 – 10 u.s.g. i stwierdziła, że "[z] powyższych względów uznać należy, że Skarżącej jako osobie sprawującej funkcję wójta przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania. Tylko taka wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. gwarantuje Skarżącej możliwość obrony swoich praw i zapobieżenie nadużywaniu przez Radę Gminy regulacji art. 28aa ust. 10 u.s.g.". Skarżąca uznała również, że z orzecznictwa wynika, iż w przypadku gdy w skardze skarżący powołuje się na interes prawny sąd zobowiązany jest skargę rozpoznać, a brak związku zaskarżonego działania z interesem skarżącego jest podstawą jedynie do oddalenia skargi. Sytuacje odrzucenia skargi natomiast powinno się ograniczyć jedynie do przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny, a np. na brak obiektywnej zasadności zaskarżonego działania lub bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a., ponieważ skarga kasacyjna została złożona na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia teoretycznego zagadnienia prawnego czy wójtowi gminy przysługuje legitymacja z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały o nieudzielaniu mu wotum zaufania podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 tej ustawy. Poza zakresem rozważań pozostaje natomiast kwestia dopuszczalności samej skargi na "niepodjęcie uchwały" wskutek wyeliminowania uchwały o udzieleniu wotum zaufania rozstrzygnięciem nadzorczym. Problem ten wymagałby w sprawie rozważenia dopiero w przypadku przesądzenia o zasadności powołanej w skardze kasacyjnej podstawy. Podstawa ta jednak nie jest usprawiedliwiona, stąd nie zachodzi konieczność badania dopuszczalności samej skargi. Skoro Sąd odrzucił skargę z uwagi na brak naruszonego interesu prawnego skarżącej (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.), a do tego samego rezultatu prowadziłoby badanie dopuszczalności samej skargi w kontekście art. 189 P.p.s.a. to kontrola kasacyjna może ograniczyć się do przyczyny stanowiącej przedmiot sporu w sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Cytując stanowisko doktryny: "Artykuł 101 ust. 1, przewidując, że "skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem", zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 P.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", a więc kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy przez sąd administracyjny." (D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101).Tym samym obowiązkiem Sądu jest analiza dopuszczalności skargi poprzez stwierdzenie istnienia lub nieistnienia interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13). Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Odwołując się do orzecznictwa NSA należy zauważyć, że "[s]troną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia." (Wyrok NSA z 17.02.2022 r., I OSK 117/19, LEX nr 3352798). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielania wójtowi gminy wotum zaufania nie narusza interesu prawnego wójta. Nie ogranicza żadnych jego praw ani jako organu wykonawczego, ani jako członka wspólnoty samorządowej. Nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. wynika, że rada gminy jedynie "może podjąć" uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miast) z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.